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海商海事

海事部门溢油清污费用的法律救济

发布日期:2011-02-10 点击数:575

作者:广东海建律师事务所 许光玉[1] 林晓媚[2]

 

我国自1993年从石油出口国转为石油净进口国以来,石油进口量不断上升,2009年我国石油净进口量达21888.5万吨。石油的运输主要依靠海运,随着海运的繁荣发展,运油船舶海事事故也随之不断增加,一旦发生事故,大量原油外泄就会造成大面积的海域污染。在海上船舶溢油事故发生后,为了防止和减少污染的扩大,海事部门依据《中华人民共和国海洋环境保护法》(下称《海洋环境保护法》)和《防治船舶污染海洋环境管理条例》(下称《防污条例》),启动溢油应急预案,制定海上溢油应急计划,组织相关人员和单位进行清污作业。但是,由于国家财政没有此项行政开支,由此产生的清污费用该如何保障,本文拟对这个问题进行探讨。

 

一、索赔强制清污费用的先决问题

(一)海事部门作为海事行政主管机关,有权代表国家提起民事诉讼,清污费用的索赔权由海事部门依法行使。

在司法实践中,行政机关代表国家行使索赔权比较普遍。但是,从理论上来说,行政机关能否代表国家行使索赔权仍存在较大争议。

目前,主流的观点认为,行政机关可以代表国家行使索赔权。

《海洋环境保护法》第5条第3款规定:“国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理,并负责污染事故的调查处理;对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。”

《海洋环境保护法》第90条规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”

《海洋环境保护法》71规定:“船舶发生海难事故,造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的,国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。”

《海洋环境保护法》第90条第1款规定:“造成海洋环境污染损害的责任者,应当排除危害,并赔偿损失。”第2款规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”

可见,海事行政主管部门对海洋环境的监督管理权,主要是普通污染事故的调查处理权。同时,海事部门作为防止船舶污染海域的海事行政主管机关,当船舶发生碰撞事故致使其装载的油料可能污染海洋环境时,有权采取避免或者减少污染损害的措施并可以采取相应的强制措施,包括强制清污措施等。

因此,海事行政主管部门基于法律的授权采取强制减少污染损害措施,由此产生的费用理当由海事部门代表国家索赔。

 

(二)强制清污费用包含于我国海上油污损害赔偿的范围之内,属于民事责任范畴,该责任应由肇事船方承担,海事部门可向其提起民事索赔。

根据《海洋环境保护法》第73-89条规定,因违法履行义务造成海洋环境污染事故的行政责任是警告、责令限期改正、罚款、责令停产停业。同时,第90条规定了海洋环境污染损害的民事责任,即“造成海洋环境污染损害的责任者,应当排除危害,并赔偿损失;完全由于第三者的故意或者过失,造成海洋环境污染损害的,由第三者排除危害,并承担赔偿责任”。显然,《海洋环境保护法》已经明确区分了造成海洋环境污染损害的行政责任与民事责任,很明显,清污费用包含于赔偿责任中,属民事责任范畴。行政主管机关可以责令责任人限期改正,并处以罚款,但不能责令责任人支付清污费用,海事部门只能对强制清污费用提起民事索赔。

《防污条例》42规定,“发生船舶污染事故,海事管理机构可以采取清除、打捞、拖航、引航、过驳等必要措施,减轻污染损害。相关费用由造成海洋环境污染的船舶、有关作业单位承担。”

20051226,最高人民法院向各高级人民法院下发的《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》(下称《会议纪要》)第145条规定,“国家海事行政主管部门或其他企事业单位为防止或减轻油污损害而支出的费用,包括清污费用,可直接向油污责任人提起诉讼。”

污染事故发生后,责任者承担排除危害并赔偿损失的法律责任是一种绝对责任,其责任不会因为责任者不履行而减轻。上述三款规定与《海洋环境保护法》7190条的规定相互结合、紧密联系,构成了强制清污费用由责任者承担民事赔偿责任的完整法律规定。

 

(三)强制清污费用能否得到赔偿的关键是行政主管机关行为时履行的是什么行政职能。

海事局日常职责中的“负责辖区内重大水上交通事故、重大污染事故处置及调查处理的组织、指挥和协调工作”仅是指对污染事故进行调查和事故原因分析,不包括代污染责任人履行排除污染损害的义务(如对油污的调查、监控和采取清污措施等)。如果仅仅是调查和分析污染事故的原因,则属于海事局的日常行政职能,由此产生的费用不能索赔,

对油污染的调查、监控是避免和减少污染损害措施不可分割的部分,只有通过调查、现场监控才能收集到现场油污染的信息,初步确定漏油位置、漏油速度、漏油量、污染面积、油带流动态势,才能合理评估需要调用的船舶、清污人员、清污物资的数量,以及需要采取行动的范围。调查、监控实际就是清污作业的组成部分,就如同每个战役不能将战前和战役中的情报收集、指挥部署与具体的战斗割裂开来一样。清污是污染责任人的法定责任,海事局只是代为履行,代履行是一种间接强制措施,以保证法定义务的实际履行,虽然改变了该作为的实际实施者,却并不转移、改变或免除责任人所负担的法定义务,费用仍然由责任人承担。国家的日常财政收入和公共管理不负担依法应由责任人承担的责任。否则,将造成国家为油污事故买单,污染责任人无需承担责任的严重后果。

如,20051月,“明辉8”轮与“闽海102”轮在汕头南澳岛附近海域发生碰撞,“明辉8”轮沉没,船上所载9800#柴油泄漏入海,汕头海事局依法启动应急预案,组织清污行动,产生清污费用690多万元。汕头海事局向法院起诉两船东,要求连带赔偿前述清污费用。海事法院判决支持汕头海事局组织的清污单位发生的费用,但对于汕头海事局自己的索赔费用,法院认为,汕头海事局工作人员及其所有的公务船舶从事调查、监控和清除油污的行为,应当属于行政行为,在其没有提供证据证明其所从事的行为超出行政职责范围的情况下,应认定其所进行的调查、监控和清除油污而产生的费用属于行政开支,不应由被告赔偿。[3]一审法院认为海事局实施的清污措施产生的费用属于行政开支的观点混淆了海事局履行日常行政职责与代为履行责任人法定义务的区别。

因此,笔者认为,清污费用是否能够索赔主要看海事部门当时行使的是什么行政主管职能。如果是属于行政职责范围内的海事调查则不能索赔,如果是代履行则可以索赔。

 

二、合理的防止和减少污染损害措施

由于防止和减少污染的措施与污染损害是否相当难以评估,所以应采用合理性标准进行认定,即只要措施本身和支付的费用在当时情况下都是合理的,费用就可以得到索赔。对于油污损害赔偿范围,《会议纪要》第150条第2款明确规定:“为防止或减轻污染支出的清污费用损失。清污费用的计算,应当结合污染范围、污染程度、溢油数量、清污人员和设备的费用以及有关证据合理认定。”可见,防止和减少污染措施的合理性是认定清污费用应否获赔的重要标准。

海事部门防污措施是否合理,体现在清污人员、船舶和有关设备的调动上,即防止和减少污染的措施要与污染损害相当。

实践中,海事部门主要采用抛洒消油剂、吸油毡、围油栏的方式进行清污。具体采取哪些措施需要综合考虑利弊,结合事故海域生物群种和海区特征,才能选择恰当合理的措施,并控制该特定清污措施的过度使用,从而做到在有效防污清污的同时尽量避免和减少防污措施的负面作用。例如:消油剂的负面影响与合理使用。消油剂是“溢油分散剂”的俗称,它是用来减少溢油与水之间的界面张力,从而使油迅速乳化分散在水中的化学试剂。目前世界各国在处理各种水面溢油事故时,广泛应用消油剂。在许多不能采用机械回收或有火灾危险的紧急情况下,及时地喷洒消油剂,是消除水面石油污染和防止火灾的主要措施。但消油剂会对海洋造成二次污染是众所周知的客观事实。如果油污染发生在渔业资源保护区,使用消油剂会对鲍鱼、海胆、海参等海珍品和鱼类产生更大的负面影响。山东省海事司法鉴定中心在“塔斯曼海”轮漏油污染案的《海事司法鉴定报告书》中证实,消油剂本身有毒性,消油剂的使用并不会降低油类的毒害性。

如,在2009915日发生的“圣狄”( AGIOS DIMITRIOS I)轮触礁搁浅溢油事故中,珠海海事局组织海事局、清污公司船舶和人员及渔船开展清污工作,为了避免消油剂的二次污染,珠海海事局严禁各单位使用消油剂,仅是使用围油栏、吸油毡、收油机等。

 

三、强制清污费用证据的组织和收集

环境污染损害赔偿的诉讼中,实行的是举证责任倒置原则,污染受害人须举证证明加害人实施了污染行为并且造成损害;加害人需证明污染行为符合法律规定的免责事由和污染行为与损害结果之间没有因果关系。

由于海事部门是清污作业的组织者和领导者,通常由其组织证据,向污染责任人提出清污费用索赔。证据的充分性、合理性和系统条理性是决定索赔成败的关键所在。通常来说,索赔证据的组织主要围绕人力、船舶设备、清污材料三方面来开展。

(一)人力方面的证据

清污工作人员主要分为指挥人员、工程技术人员和清污人员。在司法实践中,清污工作投入的人力费用的计算标准和海事部门领导指挥清污工作可否索赔争议较大。笔者认为,如果海事部门领导当时执行的是清污工作的指挥,应该可以索赔。一般有以下证据需要收集:

1、《值班记录簿》,记载海事部门向各清污单位发出指令,以及清污的全部过程,所以很重要。《委托书》、《调用有关清污材料、设备通知书》均须形成书面形式。

2、《监控/指挥人员名单及劳务费统计表》,记载现场指挥部、清污现场指挥等应急人员进行监控、指挥、协调、后勤保障等工作的劳务费用。

3、《参加事故清污、监控人员名单及劳务费统计表》,记载现场清污、监控的人员及其劳务费用。

 

(二)船舶、飞机、汽车方面的证据

实践中,对船舶的用途和费率问题争议较大。笔者认为,只要调用船舶是为了清污,并且费率合理就可以索赔。一般须收集如下方面的证据:

1、《航海日志》和《轮机日志》。两日志详细记录了从该轮接受清污命令开始到清污工作结束的所有过程,包括什么时间接到什么部门人员的指令开始进行清污工作;在哪里接受谁提供的清污材料,装载清污材料的名称、数量、价格;该轮上从事清污工作的指挥人员、清污人员;每次清污工作开始的时间、地点、范围、采取的措施;已消耗的清污材料的名称和数量,剩余清污材料的去处;现场看到的污染情况、返航时间、到达港的时间等。

2、船舶国籍证书、船舶所有权证书、检验证书簿,记载清污所调用船舶的基本资料,包括船舶所有人、船舶大小、马力,船舶是否适航等。

3、派遣船舶的指令或通知、船舶作业单、船舶加油发票。

4、《租船合同》及租船费用支付凭据。如果清污船舶是租来的,则要提供《租船合同》,记载船舶每天的租金。租金的评估主要是依据船舶的大小、工作能力、清污技能和效果、人员配备、消耗的原材料等。船舶上的船员不能另外索赔费用,因为已经包括在船舶租金中。

5、如果以飞机进行监控指挥清污作业,证据主要有《飞机租用合同》、《飞行日志》、《监控飞机工作及费用统计表》、《飞机监控人员名单及劳务费统计表》、《巡航任务书》和其他相关费用的发票、收据及清单,详细记载租用飞机对污染事故海域进行空中监测的过程以及产生的费用。

6、运输清污人员、物资的车辆费用,主要有汽车资料、《派车通知》、汽车费用单据、清污物资运单等。

 

(三)清污物资方面的证据

清污物资主要有收油机、消油剂、吸油毡、围油栏等。证据一般包括:

1、《物料清单》、《购销合同》、《购买发票》、发货单、送货单、运输费清单及收据,记载购入清污材料的价格、种类、数量。

2、《入库单》、《出库单》,记载购回的清污材料库存状况。

3、《装车单》、《装船单》,记载具体清污材料的名称和数量,在什么时间、地点装到哪一辆车或船舶上。

4、《清污物资交接清单》、《海事部门现场工作人员的签收单》,上面载明了清污材料的名称、数量,接收单位或人员。

5、《回收污油吸油毡、围油栏处理及运费统计表》、《危险废物处理协议》,记载回收用过的吸油毡和围油栏的数量、处理费用、回收废物处理费用。

提供证据时,要注意其关联性,以形成一个完整的证据链、相互印证,才能索赔成功。通常污染责任人会对索赔方提供的清污证据提出质疑,认为这些只是索赔方单方面收集的证据,证明力不足,对清污费用不予认可。笔者认为,可以委托权威机构或者双方认可的有资质的机构对这些证据及清污费用进行评估鉴定,核实证据的合理性、关联性,以利于案件的尽快解决。

 

四、油污损害赔偿责任的承担

在单船造成油污损害时,其赔偿问题比较简单,除可以免责外,由其船舶所有人承担赔偿责任。但是,因船舶碰撞造成油污损害时,发生碰撞的各船之间如何对油污损害承担责任,在我国司法实践中主要有三种责任承担方式:(1)漏油船舶先予赔偿;(2)按照碰撞责任比例赔偿;(3)按连带责任赔偿。笔者赞同第三种。主要理由如下:

互有过错的船舶碰撞造成的污染损害构成共同侵权行为,是基于碰撞双方有共同过失。众所周知,航行在海上的船舶,无论是油轮或者非油轮,一旦发生碰撞,都有可能造成严重的油污染,特别是目前船舶越来越趋向大型化,即使是普通的一艘货船,其燃油舱中的燃料油也可能达到上千吨。因而,从理论上而言,作为船舶所有人和驾驶船舶的船员,其从船舶开航前和开航当时就应该预见到如果因过错造成碰撞,将可能会造成严重的油污损害。可见,具有通常技术和谨慎行事的双方航海人员(包括船长、船员、引航员和岸上有关管理人员),在驾驶船舶、管理船舶过程中,因共同过错造成同一损害结果——碰撞导致油污损害的发生,构成共同侵权。按照《民法通则》第130条的规定,应由有过失的两船船东承担连带赔偿责任。

并且,碰撞船舶对污染损害承担连带赔偿责任有利于最大限度地保护受害人的合法权益。《1969年国际油污损害民事责任公约1992年议定书》(下称1992CLC)第5条规定:“当发生涉及两船或多船的事故并造成污染损害时,所有船舶的所有人,除按照第3条被豁免外,应对所有无法合理分开的此种损害负连带责任。”该规定是在涉及多船事故中,无法分清楚各自造成的油污损害范围时,为了防止推卸责任,而采取的保护受害人的一种方法。从法理上来说,要求共同侵权人承担连带责任并非平均主义,也不妨碍共同侵权人之间责任的划分,如果一方赔偿超过责任比例,有权向对方追偿,但并不影响共同侵权方对外承担连带赔偿责任。

 

五、油污损害赔偿责任限制

(一)我国油污损害赔偿责任限制的法律适用现状

200939对我国生效的《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》(下称《燃油公约》)第六条规定,“本公约中的任何规定均不应影响船舶所有人或提供保险或其它经济担保的一个或多个人,根据诸如经修正的《1976年海事索赔责任限制公约》等任何适用的国家或国际机制,限制责任的权利。”也就是说,《燃油公约》没有自己的责任限额,让各国根据国内法或参加的国际公约享受责任限制。然而我国没有加入《1976年海事索赔责任限制公约》,国内法中目前也只有201031施行的《防污条例》规定了油污损害赔偿责任限制制度,《海洋环境保护法》和《民法通则》都是主张全部赔偿。《防污条例》52条规定,“船舶污染事故的赔偿限额依照《中华人民共和国海商法》关于海事赔偿责任限制的规定执行。但是,船舶载运的散装持久性油类物质造成中华人民共和国管辖海域污染的,赔偿限额依照中华人民共和国缔结或者参加的有关国际条约的规定执行。前款所称持久性油类物质,是指任何持久性烃类矿物油。”

由于我国是《1969年国际油污损害民事责任公约》(下称1969CLC)和1992CLC的缔约国,因此,大家普遍认同具有涉外因素载运持久性油类的油轮造成的油污损害赔偿属于CLC公约的调整范围,可以适用其享受责任限制。具有涉外因素的载运持久性油类货轮可以适用《燃油公约》享受责任限制。

但是,对于不具有涉外因素的国内油轮和国内货轮,笔者认为应该适用《防污条例》享受责任限制。根据《防污条例》第52条的规定,如果船舶载运非持久性油类造成污染损害,依照《海商法》享受责任限制。如果船舶载运持久性油类造成污染损害,则依照国际公约享受责任限制。但在实践中,我们常常会遇到以下问题:1、载运持久性油类的两艘油轮碰撞造成污染损害,只有一艘油轮漏油的时候,漏油的油轮适用1992CLC享受责任限制,未漏油的油轮应适用什么法律? 2、油轮与货轮碰撞造成污染损害,油轮漏油的时候,油轮适用1992CLC享受责任限制,但货轮是否用对等原则,也适用1992CLC或是适用《海商法》享受责任限制?3、油轮与货轮碰撞造成污染损害,货轮漏油的时候,如何适用法律享受责任限制?4、油轮与货轮碰撞造成污染损害,两船都漏油的时候,又该如何适用法律享受责任限制?

上述争议还有待法律作出进一步的明确。尽管《防污条例》规定,持久性油类参照国际公约,非持久性油类用《海商法》享受责任限制,但是《海商法》并不调整油污损害赔偿法律关系,而《海洋环境保护法》和《民法通则》主张全部赔偿,实际上仍然是无法可依。

 

(二)清污费用的受偿问题

目前司法实践中存在清污费用与其他债权一起按比例参加油污责任基金的分配,将难以得到足额赔偿的问题,这将会极大影响清污的积极性,不利于避免和减少油污损害造成的不良影响。

为了解决这个问题,《防污条例》55条规定,“发生船舶油污事故,国家组织有关单位进行应急处置、清除污染所发生的必要费用,应当在船舶油污损害赔偿中优先受偿。”

然而,尽管规定海事部门的清污费用可以优先受偿能够解决上面提到的问题,但却与CLC公约相矛盾。69CLC92CLC公约均没有赋予清污费用的优先受偿权,按照CLC公约的规定,清污费用应与其他债权一起按照比例在基金中进行分配。此外,如果坚持清污费用的优先受偿性,则实践中往往可能出现如果责任限制金额很小,优先支付清污费用后所剩无几,污染造成的国家渔业资源损失、养殖损失几乎无法获赔的情况,这就剥夺了其他受害方的合法权利。因此,笔者认为,《防污条例》第55条规定是值得商榷的。

 

参考文献

1. 司玉琢主编:《海商法》,法律出版社20037月版。

    2. 胡正良主编:《国际海事条约汇编(19卷)》,大连海运学院出版社19947月版。



[1]许光玉现任广东海建律师事务所主任,中华全国律师协会海商海事专业委员会主任,广东省律师协会海事海商法律专业委员会主任

[2] 林晓媚,广东海建律师事务所律师。

[3] 参见(2005)广海法初字第156号民事判决书。

 

 

该论文获得了广州市律师协会2010年度理论成果三等奖