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海商海事

海上船舶溢油应急预案的法律和实务探讨

发布日期:2011-06-09 点击数:426

                                                                      作者:广东海建律师事务所 许光玉 林晓媚 王身婷

        珠江口水域油类运输量每年达2000多万吨,位居全国前列,通行的运输油品船舶每年近20万艘次,是我国油品运输船舶最多的一个水域。因此,珠江口水域船舶溢油事故发生率极高。在海上船舶溢油事故发生后,为了防止和减少污染的扩大,海事部门依据《中华人民共和国海洋环境保护法》(下称《海洋环境保护法》)和《防止船舶污染海域管理条例》,启动溢油应急预案,制定海上溢油应急计划,组织相关人员和单位进行清污作业。本文拟对溢油应急预案中相关法律问题和实务问题进行探讨。

        一、索赔强制清污费用的先决问题
        (一)海事部门作为海事行政主管机关,有权代表国家提起民事诉讼,清污费用的索赔权由海事部门依法行使。
在司法实践中,行政机关代表国家行使索赔权比较普遍。但是,从理论上来说,行政机关能否代表国家行使索赔权仍存在较大争议。
目前,主流的观点认为,行政机关可以代表国家行使索赔权。《中华人民共和国宪法》第9条第1款规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有”。《中华人民共和国海域使用管理法》第3条规定:“海域属于国家所有,国务院代表国家行使海域所有权”。由此可见,我国的自然资源属于国家所有,海上溢油事故损害自然资源,国家有权作为受害人索赔。
国家是个抽象的政治概念,其行为的具体实施由国家机关完成。国家通过立法和行政授权将自然资源的管理监督权授予相应的行政机关,行政机关的这种监督管理权正是其作为国家代表参与诉讼的法律基础。从诉讼法角度看,《中华人民共和国民事诉讼法》第49条规定:“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人”。所以,在海上油污损害赔偿中,行政机关有权代表国家行使索赔权。
《海洋环境保护法》第90条规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”
        从《海洋环境保护法》第5条和第90条的规定可以看出,我国法律是按照具体行政机关的职能来划分海洋环境的监督管理权的。国务院环境保护行政主管部门、国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、国家渔业行政主管部门、、沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门均享有对海洋环境的监督管理权包括对海洋污染损害工作的调查处理权,但管理对象和分工有明显不同。
        根据《海洋环境保护法》第5条第3款,国家海事行政主管部门,负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理,并负责污染事故的调查处理;对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的,应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。《海洋环境保护法》第71条规定:“船舶发生海难事故,造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的,国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。对在公海上因发生海难事故,造成中华人民共和国管辖海域重大污染损害后果或者具有污染威胁的船舶、海上设施,国家海事行政主管部门有权采取与实际的或者可能发生的损害相称的必要措施。” 
        可见,海事行政主管部门对海洋环境的监督管理权,主要是普通污染事故的调查处理权。同时,海事部门作为防止船舶污染海域的海事行政主管机关,当船舶发生碰撞事故致使其装载的油料可能污染海洋环境时,有权采取避免或者减少污染损害的措施并可以采取相应的强制措施,包括强制清污措施等。
        因此,海事行政主管部门基于法律的授权采取强制减少污染损害措施,由此产生的费用理当由海事部门代表国家索赔。

        (二)强制清污费用包含于我国海上油污损害赔偿的范围之内,属于民事责任范畴,该责任应由肇事船方承担,海事部门可向其提起民事索赔。
        根据《海洋环境保护法》第73-89条规定,因违法履行义务造成海洋环境污染事故的行政责任是警告、责令限期改正、罚款、责令停产停业。同时,第90条规定了海洋环境污染损害的民事责任,即“造成海洋环境污染损害的责任者,应当排除危害,并赔偿损失;完全由于第三者的故意或者过失,造成海洋环境污染损害的,由第三者排除危害,并承担赔偿责任”。显然,《海洋环境保护法》已经明确区分了造成海洋环境污染损害的行政责任与民事责任,很明显,清污费用包含于赔偿责任中,属民事责任范畴。行政主管机关可以责令责任人限期改正,并处以罚款,但不能责令责任人支付清污费用,海事部门只能对强制清污费用提起民事索赔。
        《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》第7条规定,“船舶发生海损事故造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的,港务监督有权强制采取避免或减少这种污染损害的措施,包括强制清除或强制拖航的措施。由此发生的一切费用,由肇事船方承担。”
        2005年12月26日,最高人民法院向各高级人民法院下发的《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》(以下简称《会议纪要》)第145条规定,“国家海事行政主管部门或其他企事业单位为防止或减轻油污损害而支出的费用,包括清污费用,可直接向油污责任人提起诉讼。”
        污染事故发生后,责任者承担排除危害并赔偿损失的法律责任是一种绝对责任,其责任不会因为责任者不履行而减轻。上述三款规定与《海洋环境保护法》第71、90条的规定相互结合、紧密联系,构成了强制清污费用由责任者承担赔偿责任的完整法律规定。

        (三)强制清污费用能否得到赔偿的关键是行政主管机关当时行使的是什么行政主管职能。
海事局日常职责中的“负责辖区内重大水上交通事故、重大污染事故处置及调查处理的组织、指挥和协调工作”仅是指对污染事故的调查和事故原因分析,不包括代污染责任人履行避免和减少污染损害的义务,以及对油污调查、监控和清污工作。如果仅仅是调查和分析污染事故的原因产生的费用则不能索赔,属于行政机关日常行政职能。
        对油污染的调查、监控是避免和减少污染损害措施不可分割的部分,只有通过调查、现场监控才能收集到现场油污染的信息,初步确定漏油位置、漏油速度、漏油量、污染面积、油带流动态势,才能合理评估需要调用的船舶、清污人员、物资的数量,以及需要采取行动的范围。调查、监控实际就是清污作业的组成部分,就如同每个战役不能将战前和战役中的情报收集、指挥部署与具体的战斗割裂开来一样。海事部门人员、船舶携带物资到达现场,在调查、监控的同时指挥和直接参与清污。清污是污染责任人的法定责任,海事局代为履行,代履行是一种间接强制措施,以保证法定义务的实际履行,虽然改变了该作为的实际实施者,却并不转移、改变或免除法定义务人所负担的法定义务,费用仍然由责任人承担。国家的日常财政收入和公共管理不负担依法应由责任人承担的责任。否则,将造成任何责任人都把其责任转移给国家负担的严重后果。
        如,2005年1月,“明辉8”轮与“闽海102”轮在汕头南澳岛附近海域发生碰撞,“明辉8”轮沉没,船上所载980吨0#柴油泄漏入海,汕头海事局依法启动应急预案,组织清污行动,发生避免和减少污染损害费用6,928,681.49元。。汕头海事局向法院起诉两船东,要求连带赔偿前述清污费用。海事法院判决支持汕头海事局组织的清污单位发生的费用,但对于汕头海事局自己的索赔费用,法院认为,汕头海事局工作人员及其所有的公务船舶从事调查、监控和清除油污的行为,应当属于行政行为,在其没有提供证据证明其所从事的行为超出行政职责范围的情况下,应认定其所进行的调查、监控和清除油污而产生的费用属于行政开支,不应由被告赔偿。一审法院认为海事局实施的清污措施产生的费用属于行政开支的观点是混淆了海事局日常行政职责与代履行的关系。笔者认为,清污费用是否能够索赔主要看海事部门当时行使的是什么行政主管职能。如果是属于行政职责范围内的海事调查则不能索赔,如果是代履行则可以索赔。

        二、防止和减少污染损害措施
        (一)防止和减少污染措施合理性
        《会议纪要》第150条油污损害赔偿范围第2款明确规定:“为防止或减轻污染支出的清污费用损失。清污费用的计算,应当结合污染范围、污染程度、溢油数量、清污人员和设备的费用以及有关证据合理认定。” 可见,防止和减少污染措施的合理性是认定清污费用应否获赔的重要标准。
        海事部门防污措施是否合理,体现在清污人员和有关设备的调动上,即防止和减少污染的措施要与污染损害相当。
        实践中,海事部门主要采用抛洒消油剂、吸油毡、围油栏的方式进行清污。这些措施是否合理恰当,需要考虑很多方面的因素,例如:消油剂的负面影响与合理使用。消油剂是“溢油分散剂”的俗称,它是用来减少溢油与水之间的界面张力,从而使油迅速乳化分散在水中的化学试剂。目前世界各国在处理各种水面溢油事故时,广泛应用消油剂。在许多不能采用机械回收或有火灾危险的紧急情况下,及时地喷洒消油剂,是消除水面石油污染和防止火灾的主要措施。但消油剂只有在小面积且海面密集形成浮油块的情况下才起作用。
        消油剂虽然对清除海面上的油污有一定作用,但是消油剂会对海洋造成会造成二次污染是众所周知的客观事实,并不是使用了消油剂就一定会减少污染损害。如果油污染发生在渔业资源保护区,使用消油剂会对鲍鱼、海胆、海参等海珍品产生更大的负面影响。山东省海事司法鉴定中心在“塔斯曼海”轮漏油污染案中作出的《海事司法鉴定报告书》研究表明,消油剂本身有毒性,消油剂的使用并不会降低油类的毒害性。
        因此,海事部门清污时要综合考虑利弊,结合事故海域生物群种和海区特征,选择恰当的措施并控制特定清污措施的过度使用,在防污清污的同时尽量避免和减小防污措施的负面作用。根据《油污索赔指南》的规定,由于防止和减少污染的措施与污染损害是否相当难以评估,所以只要措施本身和支付的费用在当时情况下都是合理的,费用就可以得到索赔。

        (二)防污清污措施与其他措施的区分是决定清污费用能否得到赔偿、赔偿标准的重要因素。
        在某些情况下,海事救助与防污清污会产生一定程度上的重合和交叉。救助行动可能包含某些防污措施,但只有当这种行动的初始目的是旨在防污,才可视为防止污染措施。如果此种行动是基于救助或其他目的的需要,就不可以作为清污费用索赔。如果是先救助后清污,除非有特殊效果,否则不能按照清污费用的标准索赔。

        (三)清污费用与渔业资源损失的索赔之间并不矛盾。
        在很多案件中,如“明辉8”轮污染案、“塔斯曼海”轮污染案,污染责任人均认为,事故海域油污已经基本被海事部门清污行动清除,不会有渔业资源损失,这个观点是错误的。海事部门主要采用抛洒消油剂、吸油毡的清污方式进行清污。泄油与海水混合,使用消油剂可以迅速乳化分散水中的油类,清除集中在海面上的油块,但对于飘散的油污则无法清除,也不会降低油类的毒害性。而吸油毡只能吸附海水表面的油污,不可能将海水中的油污全部清除。渔业资源损失的索赔依据的是监测部门对事故海域的实际监测,分析结果反映的是海面以下的含油情况,与海事局对海水表面的清污没有必然的因果关系,也不会因为清污而检测到事故海域石油类浓度肯定达标。
        事实上,目前我国在防止油污染和水面油污回收方面仍然非常落后,主要靠清污人员手工作业,回收的油污非常有限,而且回收量与污染损害不成正比,漏油量与污染面积有关,渔业资源损失与污染面积也有关,但是,渔业资源损失评估报告并不只是反映漏油最初即海事部门清污行动之前的污染状况,相反,监测报告中总是涉及清污结束后以及跟踪调查的状态。可以说,用于计算污染损害的污染面积常常是清污后实际污染所涉及的海域。油泄漏入海,如果能迅速将所漏的油围住不让其飘散并且清污回收,当然会减少油污污染海域的面积,但也不会使已被污染的水质马上恢复污染前的状况。况且,事实上,油泄漏后扩散速度非常快,并不能立即将漏油拦住,飘浮在海面上的油很难回收,至于消油剂的作用也是非常有限的,尤其是不能减少实际已受到污染的面积,由于消油剂本身对渔业资源有害,所以很可能会造成进一步的损害。
        因此,海事部门清污费用的索赔与渔业资源损失的索赔之间是不矛盾的。

        三、强制清污费用证据的组织和收集
        环境污染损害赔偿的诉讼中,实行的是举证责任倒置原则,污染受害人须举证证明加害人实施了污染行为并且造成损害;加害人需证明污染行为符合法律规定的免责事由和污染行为与损害结果之间没有因果关系。
        在船舶油污染发生后,为了防止和减少污染的扩大,海事部门依据《海洋环境保护法》和《防止船舶污染海域管理条例》制定海上溢油污染事故应急计划,组织相关人员和单位进行清污作业,投入人力、物力和财力。由于海事部门是清污作业的组织者和领导者,通常由其组织证据,向污染责任人提出清污费用索赔。证据的充分性、合理性和系统条理性是决定索赔成败的关键所在。
        《防止船舶污染海域管理条例》第42条对索赔清污费用要提供的证据作了规定,“参与清除船舶污染损害,需要索取清除污染费用的单位和个人,在清除污染工作结束后,应尽快向有关港务监督提交索取清除污染费用报告书,该报告书应包括:(1)清除污染的时间、地点、日程记录或《航海日志》摘录;(2)投入的人力、机具、船只、清污材料的数量、单价、计算方法;(3)组织清除的管理费、交通费及其他有关费用;(4)清除效果及情况报告;(5)其他有关证据和证明材料。”结合这一规定与实务操作经验,通常来说,索赔证据的组织主要围绕人力、船舶设备、清污材料三方面来开展。
        (一)人力方面的证据
        清污工作人员主要分为指挥人员、工程技术人员和清污人员。在司法实践中,清污工作投入的人力费用的计算标准和海事部门领导指挥清污工作可否索赔争议较大。笔者认为,如果海事部门领导当时执行的是清污工作的指挥,应该可以索赔。一般有以下证据需要收集:
        1、《值班记录簿》,记载海事部门向各清污单位发出指令,以及清污的全部过程,所以很重要。《委托书》、《调用有关清污材料、设备通知书》均要以书面形式形成。
        2、《监控/指挥人员名单及劳务费结算清单》,记载现场指挥部、清污现场指挥等应急人员进行监控、指挥、协调、后勤保障等工作的劳务费用。
        3、《参加事故清污、监控人员名单及劳务费结算表》,记载现场清污、监控的人员及其劳务费。

        (二)船舶、飞机、汽车方面的证据
        1、《航海日志》和《轮机日志》。这两类证据应该详细记录从该轮接受清污命令开始到清污工作结束的所有过程,包括什么时间接到什么部门人员的指令开始进行清污工作;在哪里接受谁提供的清污材料,装载清污材料的名称、数量、价格;该轮上从事清污工作的指挥人员、清污人员;每次清污工作开始的时间、地点、范围、采取的措施;已经消耗的清污材料的名称和数量,剩余清污材料的去处;现场看到的污染情况、返航时间、到达港的时间等。
        2、船舶国籍证书、船舶所有权证书、检验证书簿。这些证据记载了清污所调用船舶的基本资料,包括船舶所有人、船舶大小、马力,船舶是否适航等。
        3、派遣船舶的指令或通知、船舶作业单、船舶加油发票。
        4、《租船合同》及租船费用支付凭据。如果清污船舶是租来的,则要提供《租船合同》,记载船舶每天的租金。租金的评估主要是依据船舶的大小、工作能力、清污技能、清污效果、人员配备、消耗的原材料。船舶上的船员不能另外索赔费用,因为已经包括在船舶租金中。
        5、如果以飞机进行监控指挥清污作业,证据主要有《飞机租用合同》、《飞行日志》、《监控飞机工作及费用清单》、《飞机监控人员名单及劳务费结算单》、《巡航任务书》和其他相关费用发票、收据及清单,详细记载租用飞机对污染事故海域进行空中监测的过程以及产生的费用。
        6、运输清污人员、物资的车辆费用,主要有汽车资料、《派车通知》、汽车费用单据、清污物资运单等。

        (三)清污材料方面的证据
        清污材料主要有收油机、消油剂、吸油毡、围油栏等。证据一般包括:
        1、《物料清单》、《购销合同》、《购买发票》、发货单、送货单、运输费清单及收据,记载购入清污材料的价格、种类、数量。
        2、《入库单》、《出库单》,记载购回的清污材料库存状况。
        3、《装车单》、《装船单》,记载具体清污材料的名称和数量,在什么时间、地点装到哪一辆车或船舶上。
        4、《清污物质交接清单》、《海事部门现场工作人员的签收单》,上面载明了清污材料的名称、数量,接收单位或人员。
        5、《回收污油吸油毡、围油栏处理及运费清单》、《危险废物处理协议》,记载回收用过的吸油毡和围油栏的数量、处理费用、回收废物处理费用。
        提供证据时,要注意其关联性,以形成一个完整的证据链、相互印证,才能索赔成功。通常污染责任人会对索赔方提供的清污证据提出质疑,认为这些只是索赔方单方面收集的证据,证明力不足,对清污费用不予认可。笔者认为,可以委托权威机构或者双方认可的有资质的机构对这些证据及清污费用进行评估鉴定,核实证据的合理性、关联性,以利于案件的尽快解决。

        四、油污损害赔偿责任的承担
        船舶发生碰撞,大多数情况都是由于双方互有过失所致,根据我国参加的《1910年统一船舶碰撞某些法律规定的国际公约》(以下简称《1910年碰撞公约》)和我国《海商法》第8章的规定,双方对财产碰撞责任按照过失比例承担。对于由此造成的油污损害这种财产损害应当如何承担责任呢?在单船造成油污损害时,其赔偿问题比较简单,除可以免责外,由其船舶所有人承担赔偿责任。但是,因船舶碰撞造成油污损害时,发生碰撞的各船之间如何对油污损害承担责任,在我国司法实践中认识不一,目前主要有三种责任承担方式:(1)漏油船舶先予赔偿;(2)按照碰撞责任比例赔偿;(3)按连带责任赔偿。笔者认为,船舶碰撞导致的油污损害,应该由碰撞船舶按照连带赔偿责任承担。
        (一)漏油船舶先予赔偿
        笔者认为,两船碰撞导致的油污损害赔偿按照“漏油船舶先予赔偿责任”是不正确的。那种认为根据《1969年民事责任公约》,油污受害方只能向漏油方索赔,而不能向非漏油方索赔,是对《1969年民事责任公约》的误解。《1969年民事责任公约》并没有排除污染受害方向非漏油方索赔的权利。《1969年民事责任公约》主要规定了造成污染的船舶所有人对污染的赔偿责任范围、免责条件,享有的责任限制和丧失责任限制的条件,如何设立油污损害赔偿基金,以及油污损害赔偿基金的分配等问题。公约没有任何条款规定污染受害方不能向碰撞责任人直接索赔。公约只是作了列举式的排除规定,指出受害方不能直接向与直接漏油方有合同关系、为直接漏油方船舶提供服务的人、或与船舶同意或主管当局指令的救助人和预防污染损害的人提出索赔。可见,非漏油方并不属于上述所列主体,公约并未排除非漏油方的直接赔偿责任,主张漏油船舶先予赔偿的法律依据并不充分。并且,若坚持漏油船先赔偿的观点,将很可能导致油污损害赔偿责任落空的法律风险。如肇庆籍油轮“德航298”轮和挪威籍轮船“宝塞斯”轮在珠江口水域发生碰撞,油轮当场沉没,200多吨重油泄漏入海,清污费用高达1000多万元,而漏油船“德航298”轮是内河小油船,船东是个体户,根本没有赔偿能力。若坚持漏油船舶先予赔偿的观点,则“德航298”轮无能力赔偿继而无法追赔,清污部门又无权向非漏油方索赔,那么因污染造成的损害谁来承担?这种观点显然违反了公约的立法精神,是不正确的。

        (二)按照碰撞责任比例赔偿
        持这种观点的学者认为应该按照《海商法》第169条的规定,按碰撞责任比例来承担赔偿责任。因《海商法》是民法的特别法,当《海商法》对船舶碰撞造成的损害有明确的规定,应优先适用《海商法》。《海商法》第169条规定:“船舶发生碰撞,碰撞的船舶互有过失的,各船按照过失程度的比例负赔偿责任;过失程度相当或者过失程度的比例无法判定的,平均负赔偿责任。互有过失的船舶,对碰撞造成的船舶以及船上货物和其他财产的损失,依照前款规定的比例负赔偿责任。碰撞造成第三人财产损失的,各船的赔偿责任均不超过其应当承担的比例。”因此,互有过失的船舶碰撞造成第三人的财产损失,并不负连带责任,而是按照过失比例承担赔偿责任。
        笔者认为这种观点具有一定合理性,但两船碰撞导致的油污损害赔偿适用《海商法》的规定并不妥当。《海商法》“船舶碰撞”一章的规定来源于《1910年碰撞公约》,要理解《海商法》第169条的本意,应先研究《1910年碰撞公约》的规定。《1910年碰撞公约》第1条规定的适用范围为:“海船与海船或者海船与内河航行船舶之间发生碰撞时,对船舶或者船上财产或者人员遭受的损害应有的赔偿,不论碰撞发生在何种水域,都应按下列规定处理。”第4条第2款规定:“船舶或其所载货物、或船员、旅客或船上其他人员的行李或财物所受的损害,应由过失船舶按过失比例承担。”可见,公约规定按过失比例承担责任的情况仅限于船舶、所载货物、行李或财物所受的损害,不适用于碰撞导致的船体以外的财产损失,不包括碰撞双方对油污损害的赔偿责任。与此相应,《海商法》第1条明确规定,海商法的调整范围是海上运输关系、船舶关系。海上油污损害赔偿纠纷不在《海商法》调整的范畴里,因此,油污损害赔偿不应适用《海商法》。

        (三)按连带责任赔偿
        持这种观点的学者主要认为:互有过失的船舶碰撞造成油污损害构成共同侵权。因为就油污损害而言,缺少碰撞任何一方的行为都不会造成油污事故。尽管碰撞各方并不存在油污损害的共同故意,各行为人之间亦无意思联络,但双方实施了油污的共同危险行为,油污损害是由两碰撞船舶的共同过错行为所致,碰撞双方的共同过失导致碰撞与油污损害之间存在着必然的因果关系,并符合共同侵权的三个重要特征。所以按照《民法通则》第130条的规定,应由有过失的两船的船东承担连带赔偿责任。并且,规定碰撞船舶对污染损害承担连带赔偿责任有利于最大限度地保护受害人的合法权益。
笔者赞同此做法,主要理由如下:
        1、无过错责任原则与过错责任原则不相互排斥
        在处理船舶碰撞造成油污损害第三方财产的赔偿案件中,国内有学者认为,此类案件属于环境污染侵权,无过错责任原则是唯一的归责原则,不能再适用过错责任原则,并以此作为非漏油方不承担连带责任的理论依据。笔者不赞同上述观点。因为:(1)我国现行的法律和司法解释没有明确规定,对于环境污染侵权行为适用无过错责任原则是否一概排斥过错责任原则。无过错责任原则是建立在适用过错责任原则已经不能保护受害人的利益的基础之上的,《民法通则》在过错责任原则的基础上,对环境污染规定为无过错责任原则,减轻污染受害人的举证责任,加重加害人的举证责任,从而更有利于保护环境。同样《民法通则》在侵权责任中规定共同侵权承担连带责任,赋予受害人根据过错责任原则向所有有过错的侵害人请求赔偿的权利,也是为了更好地保护被侵害人的合法利益,在环境污染案件中,有利于保护环境。因此,二者在给予受害人保护,使其损失得到充分赔偿的目的价值上是一致的,不存在任何的冲突,不应相互排斥。适用无过错责任原则而否定过错责任原则和共同侵权连带责任的适用,有违立法本意。(2)有关国际公约在归责原则的问题上仍然涉及了过错责任原则。《1969年国际油污损害民事责任公约1992年议定书》(以下简称:《92议定书》)第5条规定:“当发生涉及两船或多船的事故并造成污染损害时,所有船舶的所有人,除按照第3条被豁免外,应对所有无法合理分开的此种损害负连带责任。”该条中的连带责任就包括了两艘或两艘以上船舶共同造成同一海域油污损害,各船舶应对油污损害负连带责任的情况。因此,船舶碰撞造成第三人油污损害虽然从性质上看是环境污染的损害,应适用无过错责任原则,但从理论上而言并不影响讨论碰撞双方是否应承担连带责任的问题。
        2、无过错责任原则不排斥共同侵权
        一船漏油一船不漏油情况下,适用无过错责任原则并不排斥共同侵权责任。《民法通则》第130条规定:“二人以上共同侵权造成他人损害的,应当承担连带责任。”因而,讨论船舶碰撞造成油污损害,非漏油方是否承担连带责任,关键在于此种行为是否构成共同侵权。共同侵权的三个重要特征是:(1)存在两个以上的加害人;(2)数个加害人的行为相互联系,构成统一的致损原因;(3)数人的共同加害行为构成一个统一的损害结果。构成共同侵权的,各责任船东应依法承担侵权连带责任。
        互有过错的船舶碰撞造成的污染损害构成共同侵权行为,是基于碰撞双方有共同过失。所谓共同过失,是指各行为人对自己和他人的行为和后果应有预见和认识,却因为疏忽大意没有认识,或者虽然预见到而轻信不会发生的心理状态。这种共同过失并不以加害人有共同的意思联络为必要。众所周知,航行在海上的船舶,无论是油轮或者非油轮,一旦发生碰撞,都有可能造成严重的油污染,特别是目前船舶越来越趋向大型化,即使是普通的一艘货船,其燃油舱中的燃料油也可能达到上千吨。因而,从理论上而言,从船舶开航前和开航当时就应该预见到如果因过错造成碰撞,将会给第三人造成油污损害。作为船舶所有人和驾驶船舶的船员都应该清楚了解发生船舶碰撞的严重后果。具有通常技术和谨慎行事的航海人员(包括船长、船员、引航员和岸上有关管理人员),在驾驶船舶、管理船舶过程中,应当预见碰撞损害的发生而没有预见,或者应当防止碰撞损害的发生或者扩大而没有防止,在这种情况下所作出的行为或者不作为导致了碰撞的发生,双方就具有共同过错,构成共同侵权。
        3、无过错责任原则与客观共同侵权共存
        多船都漏油污染同一海域的情况下,各漏油船舶均构成共同侵权,无过错责任原则与客观共同侵权共存。很显然,因船舶碰撞导致的漏油是一种无意思联络的共同侵权,即客观共同侵权。这就是所谓的无过错责任原则下的共同侵权。
        将两漏油船造成的油污损害赔偿确定为无过错责任原则下的共同侵权,侵权人对受害人承担连带责任,有利于保护受害人。在共同侵权中,有时要区分侵害人在损害结果中所担负的份额是十分困难的,要求加害人对受害人承担连带责任,有利于保护受害人的利益。
        《92议定书》第5条的规定正是在涉及多船事故中,无法分清楚各自造成的油污范围时,为了防止推卸责任,而采取的保护受害人的一种方法。并且,从法理上来说,要求共同侵权人承担连带责任并非平均主义,也不妨碍共同侵权人之间责任的划分,共同侵权人之间仍然是按份之债;只是按损害责任比例承担赔偿责任是针对有过错的双方船东内部而言,其法律意义在于如果一方赔偿超过责任比例,则有权向对方追偿,但并不影响共同侵权方对外承担连带责任。
         因此,船舶碰撞导致的油污损害,应该由碰撞船舶按照连带赔偿责任承担。

        五、油污损害赔偿责任限制
        (一)我国油污损害赔偿责任限制的法律适用现状。
        国际上对于油污损害赔偿责任限制通常有三种做法:(1)直接引用《1969民事责任公约》和《92议定书》的规定。笔者2007年到西欧诸国以及国际油轮船东联盟、大不列颠汽船船东互保协会和国际油污损害基金组织考察发现,没有一个国家和组织认为《92议定书》规定赔偿责任限额过高。(2)适用国内法,如美国《1990年油污法》。美国因认为《1969民事责任公约》及《92议定书》责任限额过低,所以没有参加,美国国内依据《1990年油污法》和《油污责任信托基金》建立了自己国内的一套赔偿制度,其规定的责任限额远远高于《1969年民事责任公约》及《92议定书》。(3)以日本和加拿大为代表,部分国家在《92议定书》规定的责任限额基础上适度增加了赔偿的数额。
        目前,我国国内现行立法并规定没有油污损害赔偿责任限制制度,《海洋环境保护法》和《民法通则》都是主张全部赔偿。由于我国是《1969年民事责任公约》和《92议定书》的缔约国,因此,大家普遍认同具有涉外因素船舶造成的油污损害赔偿的属于《1969年民事责任公约》和《92议定书》调整范围,可以适用《1969年民事责任公约》和《92议定书》享受责任限制。
        但是,对于不具有涉外因素的中国国内油轮应该适用什么法律享受油污损害赔偿责任限制问题争议较大。第一种观点认为,应按《海洋环境保护法》“排除危害,并赔偿损失”的规定,实行全部赔偿责任。第二种观点认为,应该按照《海商法》第十一章第规定享受责任限制。第三种观点认为,应该按照《1969年民事责任公约》和《92议定书》的规定享受责任限制。第四种观点认为,国务院正在组织修订的《防治船舶污染海洋环境管理条例》专列一章对责任限制问题进行了规定,应该适用该条例。
        笔者赞同最后一种观点,因为《防治船舶污染海洋环境管理条例》是目前我国唯一一部规定了油污损害赔偿责任限制的国内法,所以国内油轮应该适用该法律来享受油污损害赔偿责任限制。但是由于该法规仍在修订中,还未生效,所以中国现行立法仍然没有责任限制之说,海上油污损害赔偿纠纷不属于《海商法》的调整范畴,国内船不能适用《海商法》第十一章的规定享受责任限制。
从正在修订的《防治船舶污染海洋环境管理条例》(下称《条例》)草案我们可以看出,在中国船舶造成的油污损害赔偿责任限制问题上趋向于都可以享受责任限制,不对外轮与国内船建立两种不同的体制,只是在责任限额的计算方法上有所区别。该条例的修订,解决了油轮和非油轮在责任限制上的法律适用问题,对比以前的立法有很大进步,但其规定的责任限额过低。
        《条例》将国内沿海航行的中国籍船舶分为“载运散装持久性油类的船舶”和“载运非持久性油类船舶和非油轮”两类:“(一)载运散装持久性油类的船舶,500总吨及以下的为200万元人民币;超过500总吨的,每增加1总吨,增加1000元人民币,但赔偿总额不超过3000万元人民币;(二)载运散装非持久性油类船舶和非油轮但赔偿责任,按上述责任限额的50%计算。”
        对比《92议定书》,其规定:不超过5,000吨位单位的船舶为300万计算单位;超过此吨位的船舶,每增加一吨位单位,增加420计算单位,最高限额不超过5,970万计算单位。《92议定书》规定的计算单位为特别提款权SDR,通常1SDR约在11元人民币左右波动。可见,《92议定书》规定的最低责任限额是《条例》的十多倍,最高责任限额是《条例》的二十倍。即便如此,如前所述,国际社会普遍接受《92议定书》的规定,并不认为该限额过高,相反,美国、日本、加拿大等国因认为《92议定书》限额过低不足以救济其损害,纷纷在国内法中提高了责任限额。可见,与国际水平相比,《条例》规定的责任限制无疑是明显过低的。
        而从实务中来看,《条例》也是无法满足实际要求。例如,一艘总吨600装载1000吨油的油轮沉没,所载货油全部泄漏入海,造成重大污染事故,按照《防治船舶污染海洋环境管理条例》计算,其油污赔偿责任限额仅仅为210万元,与其造成的巨大清污费用及天然渔业资源损失相比,只是冰山一角。例如中国最大的污染案“12.7珠江口船舶碰撞污染事故” 中,“现代促进”轮与 “MSC伊伦娜”轮发生碰撞,“MSC伊伦娜”轮严重受损,大约1200吨燃油泄漏入海,事故现场附近大面积海域受污染,造成国家渔业资源损失6000万元。广东海事局启动溢油事故应急预案,组织和指挥23家单位进行清污和防污工作,产生巨额清污费用一亿两千七百多万元。两起事故一对比,同样是泄漏1000多吨的油类,珠江口污染案将近2亿的损失索赔与根据条例享有的210万元的责任限额显然差距过大,即使享有最高赔偿限额,也不过3000万元,与其造成的损害相比,只是杯水车薪。而随着时代的发展,船舶体积越来越大,装载能力越来越强,油污损害的严重威胁性随之增强,与如此低的责任限额明显是非常不相称的。
        赔偿责任限制是保护航运的一个措施,但保护只是相对的,保护航运不能以牺牲海洋生态环境和渔业资源为代价。我国在建立自己的油污损害赔偿责任限制制度时,应考虑实务的需要,并与国际水平接轨,限额不能过低,否则将无法发挥油污损害赔偿制度对国家环境及资源的救济作用。

        (二)清污费用赔偿是否可以享受责任限制
        《会议纪要》第138条规定:“强制打捞清除沉船沉物而产生的费用,由沉船沉物的所有人或者经营人承担。”其第139条规定:“就沉船沉物强制打捞清除费用提出的请求为海事赔偿请求,责任人不能依照《海商法》第十一章的规定享受海事赔偿责任限制。”可见,强制打捞清除费用属于非限制性债权,不能享受责任限制。那么,同为海事局对海上事故采取的强制措施,责任人对海事部门强制清污费用的赔偿可否享受责任限制呢?
        《92议定书》明确将强制清污费用列入油污损害赔偿范围,其规定,“污染损害”包括预防措施的费用及预防措施造成的进一步灭失或损害,属于油污损害赔偿范围之内,而无论该措施是由漏油方自己采取还是海事行政主管机关采取。《会议纪要》第142条规定,“对于不受1992年油污公约调整的船舶油污损害纠纷,适用《海商法》、《海洋环境保护法》以及相关行政法规的规定确定当事人的责任;油污责任人亦可以依据《海商法》第十一章的规定享有海事赔偿责任限制。”但《海商法》规定了责任限制制度,《海洋环境保护法》规定的却是侵权损害的完全赔偿制度,如此两种截然不同的制度规定在同一条款中供自由选择适用,何者为准?无疑将造成争议与分歧,使当事人无所适从。尽管立法上有一定的矛盾及不明确之处,笔者认为,与强制打捞不同,强制清污费用属于限制性债权,依法可以享受责任限制。这种观点与目前大部分的司法判例也是一致的。
        然而,目前司法实践中存在的问题是,清污费用与其他债权一起按比例参与油污责任基金的分配,难以得到足额赔偿。由于我国没有参加《1971年基金公约》及《92年议定书》,迄今尚未建立油污损害赔偿基金制度,清污费用缺乏稳定的资金来源,往往是海事部门用行政命令的方式,调动清污队伍进行清污。发生大型的严重污染事故,如果污染损害大于责任限制金额,污染责任人就申请责任限制,一旦污染责任人责任限制成功,污染受害人的合法利益将不能得到适当和充分的赔偿,清污费用也同样难以足额获赔。有鉴于此,事故发生后,海事部门往往会作出例如强制扣留责任船舶,要求必须付清清污费用才能放船的行为。这些行为是缺乏法律依据的,如果船东提起行政诉讼,海事部门肯定会败诉。如果实际发生的清污费用无法从侵权行为人或责任基金中获得足额赔偿,将会极大影响清污的积极性,这不仅不利于减少油污损失,防止损失的进一步扩大,也无法鼓励人们实施预防措施,不利于航运、渔业及其他经济行业的发展。

        结语
        由于篇幅所限,笔者只是对海上船舶溢油应急预案中常见的几个问题进行粗浅的探讨。但是,只有结合我国国情,尽快建立作为海上船舶溢油应急体系建设的重要环节的船舶油污损害赔偿机制才是定争止纷的根本对策。