船方理应承担行政机关的清污费用

作者：广东海建律师事务所龙玉兰

实践中，当船舶发生海损事故漏油，造成事故海域污染，常常是海事局组织清污行动，由此发生的清污费用该由谁承担？

《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》第七条规定“船舶发生海损事故造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，港务监督有权强制采取避免或减少这种污染损害的措施，包括强制清除或强制拖航的措施。由此发生的一切费用，由肇事船方承担。”《防止船舶污染海域管理条例》是为实施《中华人民共和国海洋环境保护法》而制订，国务院于1983年12月29日发布施行。虽然1982年8月23日通过的《海洋环境保护法》已于1999年12月25日修订并自2000年4月1日起施行，但是由于没有就修订后的《海洋环境保护法》制订新的实施条例，《防止船舶污染海域管理条例》也就未被废止。《防止船舶污染海域管理条例》第七条正是对修订前的《海洋环境保护法》第三十五条规定（“船舶发生海损事故造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，中华人民共和国港务监督有权强制采取避免或减少这种污染损害的措施”）的解释。新的《海洋环境保护法》第七十一条也有同样的规定：“船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。”可见，承担行政主管部门清污费用的法定义务人仍然是船方而非国家行政机关。

审判实践中，海事法院及高级法院一直以来均判决认定由肇事船方承担海事局组织清污发生的有关费用。 然而，最近海事法院有一个颇有新意的判决。

去年初，“明辉8”轮与“闽海102”轮在广东南澳岛附近海域发生碰撞，“明辉8”轮泄漏0＃柴油628吨入海，汕头海事局依法启动应急预案，组织清污行动，发生费用6928681.49元。随后向广州海事法院起诉两船东，要求连带赔偿前述费用。法院判决认定，支持原告组织的清污单位发生的费用，但对于原告自己的索赔费用，法院认为，原告工作人员及其所有的公务船舶从事调查、监控和清除油污情况的行为，应当属于行政行为，在其没有提供证据证明其所从事的行为走出行政职责范围的情况下，应认定其所进行的调查、监控和清除油污事故而产生的费用属于行政开支，不应由被告赔偿。 此判决立即引发争论。

责任方不需要承担行政机关亲自实施的避免和减少污染损害措施产生的费用，是否会鼓励违法者不履行法定义务——自觉履行义务者承担费用，拒绝履行义务者由政府和全体纳税人承担费用？ 海损事故所造成的污染损害包括的范围中是否有清污费用？依据我国参加的国际公约和国内法的规定，答案是肯定的。《〈1969年国际油污损害民事责任公约〉1992的议定书》中规定“污染损害”系指：“（a）油类从船上溢出或排放引起的污染在该船之外造成的灭失或损害，不论此种溢出或排放发生于何处；但是，对环境损害（不包括此种损害的利润损失）的赔偿，应限于已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用；（b）预防措施的费用及预防措施造成的进一步灭失或损害。”新的《海洋环境保护法》第九十条第一款规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。” 当行政机关强制清污时，承担相应费用的义务主体是否发生变化？行政机关是否免除船方的责任？这种清污行为的性质怎样？

显然，法律明确规定海事局采取强制清除措施发生的一切费用由肇事船方承担，“强制清除措施”就包括了海事局组织自身力量和社会力量，并未排除也不可能排除海事局在清污中发生的费用，即行政机关代履行和委托第三人代履行，而且从“强制清除措施”本身的文义可以看到，法律更多地注重于行政机关代履行，社会力量仅是不足情况下的补充，其他清污单位并无清污义务，也无服从海事局调拨的法定义务，海事局在自身力量不足情况下对社会力量的采用是基于委托而发生的市场行为。从该处法律规定也可知海事行政日常开支中并无清污费用项目。新的《海洋环境保护法》第五条第三款规定了海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理。这是监督管理职责，因法律授权而采取强制清污措施为监督管理职责的一部分（至于费用的承担则依法律规定，并非管理职责内的费用当然地为行政开支），法院判决却要求海事局证明其清污行为超出行政职责范围才能索赔该费用，有悖于法律的规定。 从法律属性上看，海事局组织的清污行动是行政代履行的行为。代履行，又叫代执行，指行政机关依据法律规定，对于负有可替代性作为义务之义务人于不履行法律、行政法规所规定的或行政行为所确定的义务或履行义务不符合规定时，代为履行或委托第三人代为履行并且由义务人承担代为履行中发生的一切费用的行为。在紧急情况下可立即实施代履行（如《行政强制法（草案）》第五十二条规定“需要立即清除道路、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能当场清除的，或者在其他紧急情况下，行政机关可以决定立即实施代履行”）。代履行是一种间接强制措施，目的在于保证法定义务得以实际履行，代履行的主体既可以是行政机关也可以是行政机关委托的第三人，行政机关自身代替义务主体履行义务，是完成其所承担任务的--种有效途径，也是法律所允许的。代履行，不论是行政机关自身作为代履行主体还是委托第三人代履行，仅仅改变该作为的实际实施者，并不转移、改变或免除法定义务人所负担的法定义务，发生的一切费用当然由责任人承担，这是毫无疑问的。案例中法院判决支持海事局委托清污单位实施清污措施发生的费用也表明了肇事船方清污的法定义务，却不支持海事局自身代为履行发生的费用，令人费解。 法律规定了行政代履行费用由责任人承担，但未规定行政机关只能采取委托第三人代履行的方法，如我国《固体废物污染环境防治法》第四十六条规定“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置；不处置的，由所在地县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。”我国《草原法》第七十一条规定“在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权责令限期拆除；逾期不拆除的，依法强制拆除，所需费用由违法者承担。临时占用草原，占用期届满，用地单位不予恢复草原植被的，由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权责令限期恢复；逾期不恢复的，由县级以上地方人民政府草原行政主管部门代为恢复，所需费用由违法者承担。”我国《防洪法》第五十七条规定“违反本法第十五条第二款、第二十三条规定，围海造地、围湖造地、围垦河道的，责令停止违法行为，恢复原状或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款；既不恢复原状也不采取其他补救措施的，代为恢复原状或者采取其他补救措施，所需费用由违法者承担。”第五十八条规定“违反本法第二十七条规定，未经水行政主管部门对其工程建设方案审查同意或者未按照有关水行政主管部门审查批准的位置、界限，在河道、湖泊管理范围内从事工程设施建设活动的，责令停止违法行为，补办审查同意或者审查批准手续；工程设施建设严重影响防洪的，责令限期拆除，逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由建设单位承担。”我国《海上交通安全法》第四十条规定“对影响安全航行、航道整治以及有潜在爆炸危险的沉没物、漂浮物，其所有人、经营人应当在主管机关限定的时间内打捞清除。否则，主管机关有权采取措施强制打捞清除，其全部费用由沉没物、漂浮物的所有人、经营人承担。”我国《森林法》第三十九条规定“滥伐森林或者其他林木，由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木，并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”第四十四条规定“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为， 补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。违反本法规定，在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”