船舶登记机关的不当登记并不必然产生国家赔偿责任

作者：广东海建律师事务所 龙玉兰

摘要：海事行政案件纳入海事法院的审理范围后，势必对行政案件的审理加以研究。违法行政造成行政相对人的损失需要由国家承担赔偿责任，但是并非所有的损失均可以主张国家赔偿，非法利益便不应当获得赔偿。 关键词：船舶登记 行政不当 国家赔偿

是否所有的不当或违法行政都必然导致国家行政赔偿？

并不一定。因为我国《国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”显然，国家赔偿必须满足因果关系的要件，即违法行政与合法权益造成损害的后果之间存在因果关系。这里要特别注意造成损害的是合法权益，才有国家赔偿存在的基础，而非法利益是不受法律保护的，更何谈赔偿？ 有这种一个案例：申请人没有按照《中华人民共和国船舶登记条例》第十三条规定的船舶所有人申请船舶所有权登记时应当提交的原船籍港船舶登记机关出具的船舶所有权登记注销证明书正本，仅提交了副本，但船舶登记机关予以登记，颁发了船舶所有权登记证书，形成了事实上的重复登记。无疑，这是不当行政。后来，船舶登记机关发现申请人提供资料不全，便发函要求其限期补交，并在申请人到期没有补交的情况下，注销了其颁发的船舶所有权登记证书。 这种注销是不是行政处罚？不是，应当是撤销原来的具体行政行为，若申请人提交了船舶所有权登记注销证明书正本，行政机关将重新作出新的具体行政行为，即准予船舶所有权登记。然而，在此期间，船舶登记机关调查了解到申请人根本没有向原船籍港船舶登记机关申请注销船舶所有权，则申请人不可能补交船舶所有权登记注销证明书正本，也表明其当时提交的船舶所有权登记注销证明书复印件是没有正本的，不知该复印件从何而来。按照《船舶登记条例》第五十一条规定“违反本条例规定，有下列情形之一的，船籍港船舶登记机关可以视情节给予警告、根据船舶吨位处以本条例第五十条规定的罚款数额的50%直至没收船舶登记证书：（一）在办理登记手续时隐瞒真实情况、弄虚作假的；（二）隐瞒登记事实，造成重复登记的；（三）伪造、涂改船舶登记证书的。”没有办理船舶所有权登记注销证明书，却提交了其复印件，应是弄虚作假行为，船舶登记机关可以对申请人作出警告、罚款直至没收船舶登记证书的行政处罚。 在船舶登记机关作出注销船舶所有权证书的新的具体行政行为后，申请人向上一级船舶登记机关要求复议，复议机关将如何作出复议决定？是决定改变还是决定维持或者决定被申请人补正或者决定撤销并责令被申请人重新作出具体行政行为？是否牵涉到国家赔偿问题？若有，赔偿请求人将是谁？ 我认为，由于该案发生时《行政复议法》尚未颁布实施，依据《行政复议条例》第四十二条规定“复议机关经过审理，分别作出以下复议决定：（二）具体行政行为有程序上不足的，决定被申请人补正。”行政机关根据《船舶登记条例》第十三条之规定，在申请人没有提交船舶所有权注销登记证明书正本的情况下注销船舶所有权登记证书，以避免船舶所有权重复登记，适用法律法规规章正确，但在作出具体行政行为时未采取标准格式甚至措辞不够准确（应为撤销原核准登记）或者没有给予申请人足够的陈述及申辩时间，这只是程序上存在不足，复议机关可以决定被申请人补正。 当申请人提交足够的资料要求登记船舶所有权而船舶登记机关不予核准登记，才能构成行政不作为。所以，本案中船舶登记机关核实后作出改正而撤销原行政行为，不是行政不作为。 行政机关作出补正后，是否引发行政赔偿？

该案因诸多诉讼而变得错综复杂。在船舶登记机关作出注销船舶所有权证书之前，已经发生了挂靠人即实际所有权人财政局起诉被挂靠人即船舶转让人船运公司及租赁人丽丰公司的租赁合同纠纷案，财政局起诉船舶登记机关的行政诉讼，财政局起诉申请人的民事诉讼，申请人起诉财政局的民事诉讼，还有船运公司的法定代表人被追究刑事责任的刑事判决书。 其中财政局诉申请人的判决，已认定转让被扣押的船舶是无效民事行为，因而根据财政局和船运公司及托管经营人关于产权的声明书及船舶建造合同，确认船舶属于财政局，县法院作出的该判决书已生效。判决以申请人在转让中知道该船舶已在租赁合同纠纷诉讼过程中被法院保全的事实（申请人在提出执行异议中提交了保全裁定书等法律文书），认定船舶转让合同无效。对此，申请人没有上诉，而是向另一法院起诉财政局，该法院受理后移送海事法院，海事法院判决认定所有权属于申请人，其理由是被告没有提供证据证明原告知道船舶被扣押的事实，因此不能支持被告的抗辩，而认定原告是善意第三人，船舶转让合同有效，并根据《船舶登记条例》第五条规定“船舶所有权的取得、转让和消灭，应当向船舶登记机关登记；未经登记的，不得对抗第三人。”认为所有权登记具有公示效力，判决原告胜诉。 根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第101条规定“人民法院对不动产和特定的动产（如车辆、船舶等）进行财产保全，可以采用扣押有关财产权证照并通知有关产权登记部门不予办理该项财产的转移手续的财产保全措施；必要时，也可以查封或扣押该项财产。”我认为，既然法院已将财产保全的裁定书和协助执行通知书送达了船舶登记机关，也起到对被保全财产禁止转让的公示效力，则船舶转让过程中受让人应当知道船舶被扣押的事实，这是行为人的法定义务，受让人是否为善意第三人并不影响合同的无效，由于其实施了法律禁止的行为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”显然，法律并未规定行为人知道法律、行政法规相关规定时订立的违法合同才无效，换言之，违法的合同不因行为人不知道法律规定而有效。转让被扣押的船舶当然无效，这是不以受让人知道船舶被扣押的事实为前提的。按照无效合同的处理原则，由过错方承担损害赔偿责任，受让人若为善意第三人，其可以向有过错的转让方索赔，这就是法律对善意第三人的合法权益的保护。如果以没有证据证明行为人知道船舶被扣押，就可以认定为善意第三人，而不能认定合同无效，则所有违法的合同均不得作出无效认定，因为行为人完全可以不知道相关法律规定作为抗辩理由。 如果高级人民法院改判，认定船舶所有权属于财政局，与县法院作出的判决一致，申请人能否向船舶登记机关提出行政赔偿？不能，因为根据《民法通则》第五十八条第二款规定“无效的民事行为，从行为开始起就没有法律约束力。”即申请人自始便没有获得船舶所有权，其没有合法权益受到损害的后果。 如果高院维持原判，则同一船舶有两个所有权人，需要通过审判监督程序对两个判决中错误的部分加以改正，若结果是申请人拥有船舶所有权，此时，财政局能否向船舶登记机关提出国家赔偿请求？不能。否则，当被挂靠人因债务纠纷而扣押直至拍卖挂靠船舶时，挂靠人均可以向船舶登记机关主张行政赔偿，甚至可以向法院主张司法赔偿，然而这是没有法律依据的，挂靠合同是独立的法律关系，船舶未经登记不得对抗第三人，法院依债权人的申请对债务人所有的船舶进行扣押或拍卖没有违法，不可能产生司法赔偿责任。而船舶登记机关并不知道这种挂靠关系，即使知道，只要作为持有船舶所有权证书的被挂靠人转让船舶的行为是合法的，即船舶未被依法禁止转移，受让人就可以申请船舶所有权登记，至于受让人能否成功获取所有权登记证书，与其提交材料有关，行政机关的登记行为与挂靠人是否失去对船舶的占有没有因果关系（因为挂靠人在法律上本来就没有占有船舶）。本案中，船舶登记机关已经注销了其不当登记的船舶所有权证书，其注销行为也没有对财政局的合法权益造成损害。财政局只能依挂靠合同关系向船运瓮主张权利，至于因船运公司状况发生变化而使得财政局的债权无法实现，与船舶登记机关的行政行为无关。 申请人在申请复议时否认提交过船舶所有权登记注销证明书的复印件，而坚称当时提交的是船舶抵押权注销证明书复印件，并反复强调船舶登记机关既然审核认可其提交的有关材料并作出登记确认，就不能注销其已获取的船舶所有权登记证书。这种辩解若被采纳，是否导致准予登记及注销船舶所有权证书的行政行为均违法？是否产生国家赔偿责任？不会。船舶登记机关的卷宗中是否有船舶所有权登记注销证明书的复印件，复议机关完全可以通过调查案卷甚至鉴定方式查明事实的真相。其次，不论是登记行为违法还是注销行为违法，甚至二者均违法，都没有造成申请人的合法权益受损，则不产生行政赔偿责任。那么，本案中登记不当的行政行为需要承担什么样的责任？应当是纠正错误的责任，符合依法行政的法律规定，听证或复议也是为了纠正不当或违法的行政行为，这也是我国于1999年10月1日起施行的《行政复议法》第一条确立的基本原则“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”

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