试论油污损害的若干法律问题（上）

作者：广东海建律师事务所 律师龙玉兰

油污损害，绝大多数因船舶碰撞造成，在其法律问题上众说纷纭，观点不一，甚至法院对同样的事实作出不同的认定和判决。油污损害赔偿责任主体的责任性质如何？能否适用《中华人民共和国海商法》关于按比例承担责任及责任限制的规定？能否适用《中华人民共和国民法通则》关于共同侵权行为承担连带责任的规定？责任人能否限制赔偿责任？船舶所有人设立一般海事赔偿责任限制后是否需另外设立油污损害的海事赔偿责任限制基金？依据什么标准确定责任限额？船舶所有人与其油污责任保险人或财务保证人可否成为共同被告承担连带责任？海洋污染损害的归责原则是无过错责任原则还是严格责任制？

船舶碰撞造成的油污损害属于船舶关系，在我国尚无关于油污的专门法律时，应当适用《海商法》，也不排除环保法规的适用。

目前国内没有专门的油污损害赔偿法。在民法领域，相对于一般法《民法通则》，《海商法》是调整海上运输关系和船舶关系的特别法律，而保护海洋环境防止污染的特别法表现为《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国水污染防治法》等。但是，油污损害赔偿不仅仅体现为环境保护，因为油污除了造成作为环境资源的所有者国家的损失外，尚有其他损害存在。我国的环保法律主要体现为对海洋环境保护的行政规定，亦有部分条款规范污染损害民事赔偿，但没有责任主体及责任性质的具体规定，所以，环境保护法规并非调整油污损害的专门法律。

在审判实践中，对于发生在我国境内的无涉外因素的船舶碰撞造成的油污损害赔偿纠纷常常适用《民法通则》、《海商法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》。其中，《防止船舶污染海域管理条例》是为实施《海洋环境保护法》防止船舶对海洋环境的污染损害及其它有关条款规定而制定，对预防船舶造成海洋污染、操作性或事故性的船舶污染的处理都作了较详细规定，但第十章“船舶污染事故的损害赔偿”也只是规定按《海洋环境保护法》规定的程序处理，而《海洋环境保护法》并无污染损害赔偿的具体条款，在第八章“防治船舶及有关作业活动对海洋环境的污染损害”中，第六十六条规定“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的具体办法由国务院规定。”国务院至今尚未出台关于油污保险及基金制度的规定。

《海商法》调整海上运输关系、船舶关系，其作为具体处理海损赔偿纠纷的法律依据，早已达成共识。然而，争议最多的是，油污损害赔偿纠纷能不能适用《海商法》？

毫无疑问，因两艘或多艘船舶碰撞引起的污染损害赔偿是海损纠纷的一种，属于船舶关系。《海商法》第八章的有关规定，表明“船舶碰撞”属于船舶关系，为该法调整的对象。碰撞导致油类泄漏，造成污染，则碰撞是因，油污损害是果。“船舶关系”是种概念，“船舶碰撞”是“船舶关系”的属概念，而“船舶碰撞造成的油污损害”是“船舶碰撞”的属概念。实践中，受害人在起诉书中常常诉称其损害结果因船舶碰撞造成。此类油污损害赔偿纠纷在没有油污法的专门规定时，应当适用处理海损赔偿纠纷的特别法《海商法》。按照《海商法》第一百六十五条和第一百七十条之规定，船舶碰撞包括了发生接触的直接碰撞和实际没有触碰的间接碰撞，则此二种情形下发生的油污损害均应适用《海商法》的有关规定，在特别法有规定的时候，不应适用一般法，如《民法通则》。

有人会产生疑惑，作为油污受害人，与碰撞船舶怎么会有船舶关系？当然，损害方与船舶以外的受害方是一种侵权关系，受害人遭受的损失是船舶关系导致的结果，不能将船舶关系拘泥于船舶之间的关系，它与《海商法》调整的海上运输关系不同，否则，船舶碰撞也只能是船舶之间索赔，第三人的损失不能适用《海商法》，比如，第二百零七条规定的碰撞对港口工程、港池、航道和助航设施造成的损坏，以及由此引起的相应损失的赔偿请求，与船舶营运直接相关的侵犯非合同权利的行为造成其他损失的赔偿请求等，因为从表面上看，受损的第三人与碰撞方没有船舶关系。这种推论导致许多船舶碰撞纠纷不能适用《海商法》，显然与法律规定相悖。

《海商法》第十一章“海事赔偿责任限制”第二百零八条中对不适用本章的情形进行了封闭性除外列举，其中包括“中华人民共和国参加的国际油污损害民事责任公约规定的油污损害的赔偿请求”。表明国际公约调整的油污损害赔偿请求不能按本章申请限制赔偿责任，因为我国参加的CLC1969及1976议定书、1992议定书规定了责任限额的更高标准。能否从这里的除外规定得出油污损害赔偿请求属于非限制性债权的结论？笔者认为不能，“非限制性债权”的内涵是指责任人不能限制其赔偿责任的请求，并非不属于《海商法》调整的赔偿请求便是非限制性债权，既然国际公约规定责任人可以对油污损害赔偿请求申请限制责任，证明油污损害赔偿请求是限制性债权，属于因船舶营运侵犯非合同方权利造成的损害赔偿请求，这正是《海商法》第二百零七条第一、三项中规定的内容，说明了不受我国参加的国际公约调整的油污损害适用《海商法》。

但是，油污损害法律关系具有涉外因素时，若国内法与我国参加的国际公约规定不一致，优先适用国际公约。因为《民法通则》第八章“涉外民事关系的法律适用”第一百四十二条规定“涉外民事关系的法律适用，依照本章的规定确定。中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。”《海商法》第十四章“涉外关系的法律运用”第二百六十八条规定“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用国际条约的规定；但是，中华人民共和国声明保留的条款除外。”在适用国际条约时，还需考察适用国际公约的涉外主体所在国是否为该公约的参加国，是否对其国生效。

涉外油污损害法律关系中，国内法与国际公约规定不一致时优先适用国际公约。

在油污损害中，如何确定CLC1969的适用？只有航行国际航线、载运2000吨以上的散装油类货物的船舶才能适用国际公约？

《防止船舶污染海域管理条例》第十三条规定“航行国际航线、载运2000吨以上的散装货油的船舶，除执行本条例规定外，并适用于我国参加的《1969年国际油污损害民事责任公约》。”实践中，对该条款的理解有分歧。

一种观点认为，适用国际公约的船舶需要具备两个条件，即“航行国际航线”、“载运2000吨以上的散装货油”，不同时符合该条件的船舶不能适用公约CLC1969。

第二种观点认为，国际公约优先是我国涉外民事关系的法律适用原则，但不能反向推断出只有涉外民事法律关系才能适用国际公约优先原则，同样地，航行国际航线、载运2000吨以上的散装货油的船舶适用CLC1969，不能推断出只有航行国际航线、载运2000吨以上的散装货油的船舶才能适用CLC1969。该规定只是强调航行国际航线的、载运2,000吨以上散装货油的船舶应如何操作的问题，并没有排除航行国内航线、载运2,000吨以下散装货油的船舶适用CLC1969。广州海事法院在审理“闽燃供2”轮所有人申请责任限制一案中持此观点，认为根据《海商法》第二百零八条规定，《海商法》不适用油污损害民事赔偿纠纷，CLC1969是与环境保护有关的国际公约，根据《环境保护法》第四十六条规定，载运2,000吨以下航行国内航线船舶造成的油污损害民事责任的解决应当适用CLC1969。

第三种观点认为，《防止船舶污染海域管理条例》第十三条并不是对公约适用条件的规定，而只说明航行国际航线、载运2000吨以上的散装油类货物的船舶的具体操作，即除适用本条例外还可以适用CLC1969，即并不表示不符合此条件的船舶不能适用CLC1969，何种情况下适用国际公约，应依照民法通则关于涉外关系的法律适用的规定确定。

笔者赞同第三种观点。CLC1969及其议定书均没有对适用该国际条约的运油船舶载运散装油类货物的吨数作出限制，将为适用公约的条件，只是在第七条第（一）款规定“在缔约国登记的载运2000吨以上散装货油的船舶所有人必须进行保险或取得其它财务保证，如银行保证或国际赔偿基金出具的证书等，保证数额按第五条第（一）款中规定的责任限度决定，以便按本公约规定承担其对油污损害所应负的责任。”将2000吨以上作为强制保险提供其他财务保证的界限，而不是作为适用该公约的条件。国内法方面有类似规定，《防止船舶污染海域管理条例》第二十四条第一款规定“150总吨以上的油轮、400总吨以上的非油轮和载运2000吨以上的散装货油的船舶，必须分别备有《中华人民共和国海洋环境保护法》第二十八条规定的相应的船舶防污文书。”旧的《海洋环境保护法》第二十八条第二款规定“载运2,000吨以上的散装货油的船舶，应当持有有效的《油污损害民事责任保险或其他财产保证书》，或《油污损害民事责任信用证书》，或提供其他财务信用保证。”不过，修订后的《海洋环境保护法》已经去掉了财务保证的规定，已改为第六十三条规定“船舶必须按照有关规定持有防止海洋环境污染的证书与文书，在进行涉及污染物排放及操作时，应当如实记录。”

将船舶及其所逸出或排放油类的限定视为适用公约的条件是符合公约规定的。CLC1969及其议定书对船舶进行了定义，指装运散装油类货物的任何类型的远洋船舶和海上船艇，并且，一艘能够运输油类和其它货物的船舶仅在其实际载运作为货物的散装油类时，以及在进行这种运输之后的任何航次，方能被视为一艘船舶。换言之，油轮在实际运输散装货油航次中造成的油污损害赔偿才能适用该公约。公约对油类也作了限定，是指任何持久性油类，例如原油、燃料油、重柴油、润滑油以及鲸油，不论是作为货物装运于船上，或作为这类船舶的燃料，即油轮在运油航次逸出或排放货油或燃料用油造成的油污损害均适用本公约。

如将《防止船舶污染海域管理条例》第十三条的规定视为CLC1969适用的条件，由于措辞上并未用“航行国际航线”或“载运2000吨以上的散装货油”，当运油船舶仅具备其中一个条件，即航行于国际航线，但载运的是2000吨以下的散装油类货物，船舶碰撞造成油污损害时，不能适用CLC1969。可是，航行国际航线具备了涉外因素，按照民法规定为涉外民事法律关系，应优先适用国际条约规定，矛盾暴露出来了！可见第一种观点行不通。

显然，第二种观点认为航行国内航线的油轮适用CLC1969，与国内法《民法通则》及《海商法》关于适用国际公约之规定见于涉外民事法律关系篇表明涉外因素情况下发生国内法与国际公约不一致才能优先适用国际条约之规定相悖。《环境保护法》及《海洋环境保护法》没有单列“涉外关系的法律运用”篇，而是将有关国际条约的适用置于“附则”中，但不能据此认为没有涉外关系的油污损害也可适用CLC1969及其议定书。首先，CLC1969是关于油污损害民事责任的国际海事公约，不是与国际环境保护有关的国际条约；其次，我国环保法规不是规范民事责任的法律，没有强调涉外因素才能优先适用国际环保条约，是出于全球环境保护一体化的需要。

笔者认为，《防止船舶污染海域管理条例》第十三条规定不可与《民法通则》和《海商法》有关涉外民事法律关系篇中对国际公约优先适用的规定之地位同日而语，后者显然是对国际公约优先适用必要条件的规定，即只有满足涉外民事法律关系并且国内法与国际条约不一致的条件才能适用国际公约优先原则，但前者是国务院规章，并无规定国际公约适用条件的本意，所以，既不能得出具备“航行国际航线、载运2000吨以上的散装货油”条件就适用国际公约之结论，也不可推断出不具备前述条件便不适用国际公约（矛盾之处已见于前文对第一种观点的分析）。

涉外因素是优先适用国际条约的法律连结点。胡正良教授在《〈海商法〉修改的必要性、应遵循的原则和要点之研究》中说“《海商法》第268条关于我国缔结或者参加的国际条约效力的规定，订在第十四章‘涉外关系的法律适用’中，表明上述公约不适用于没有涉外因素的船舶或者船载货物造成水域环境损害的赔偿……《海洋环境保护法》总体上属于行政法的范畴，只有第90条和第92条涉及损害赔偿的民事责任，因而不能解决海洋环境污染的损害赔偿责任问题。”（中国法学网）

当国内法没有相关规定，即不存国内法与国际公约不一致的情形，但无涉外因素，能否直接适用国际公约？笔者认为，我国参加并生效的国际公约应是我国法律渊源之一，是可以适用国际公约的。因为法律对国际公约在涉外民事关系中的优先适用原则有一个前提是国内法与国际公约规定不一致，如果国内法无规定，则不存在优先适用的问题，当然也就无需涉外因素的必要条件。换言之，如果没有国内法的特别规定，不考察是否有涉外因素，只要国内法与国际公约不一致，就一味地优先适用国际公约，是对国家主权的忽略甚至藐视（待续）。

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