海上污染损害赔偿纠纷案件的法律和实务探讨

摘要：油污的损害是公认的，但是中国没有专门的油污法，没有建立系统的油污赔偿责任制度，在索赔清污费用及渔业资源损害等方面，法律的适用颇多争议。本文作者办理了大量油污案件，从法律适用和实务操作方面作了较为全面的探讨，也提到了立法上存在的一些问题，有较强的实务性和借鉴意义。

关键词：污染损害 漏油量 清污费用 监测 渔业资源 渔民损失 举证责任 法律适用

油类对海洋环境的危害是国际公认的，为此，国际上制定了多个国际公约，如《1969年国际油污损害民事责任公约》（下称CLC1969）及其1976年议定书、1984年议定书和1992年议定书，《1971年设立国际油污损害赔偿基金国际公约》及其1976年议定书、1984年议定书和1992年议定书，《国际海上运输有毒有害物质损害责任及赔偿公约》，《1973年国际防止船舶造成污染公约》、《关于1973年国际防止船舶造成污染公约的1978年议定书》（经1984年至1997年修正）及1997年议定书（下称《MARPOL 73/78公约》），《1996年国际船舶燃油污染损害民事责任公约》等。

一、海上油污染损害可能涉及的索赔主体。

油污损害具有污染侵害对象众多的特征，因此，油污染损害的索赔主体也是广泛的。渔业主管机关索赔渔业资源损失，海洋局索赔海洋生态损失，渔民索赔捕捞损失，三者间并不构成重复索赔。

首先必须提到关于行政机关在油污染损害赔偿中的地位问题。

油污染破坏环境，损害最大的是海洋环境、渔业、野生动植物等自然资源，而自然资源属于国家所有。国家通过立法和行政授权，将自然资源的监督管理权授予相关政府的行政机关，在民事法律关系中，行政机关属于“机关法人”，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第四十九条规定“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。”及《中华人民共和国民法通则》第五十条规定“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。”因而行政机关可以依其职权代表国家向污染加害人提出国家自然资源的民事索赔。经1999年修改，2000年4月1日起实施的《中华人民共和国海洋环境保护法》（下称新的《海洋环境保护法》）第九十条第二款规定“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。” 这是我国在立法上首次明文规定行政机关在环境污染损害赔偿中作为索赔主体。 要注意的是，这里用的是“代表”而非“代理”，所以无需授权委托书，也并非文件证明其索赔主体资格。行政机关代表国家索赔是法律授权。

在新的《海洋环境保护法》施行之前的环境立法，由于受“大政府”观念的影响，对于污染损害赔偿，行政机关通常以行政裁决人或者调解人的身份出现。如《中华人民共和国环境保护法》第四十一条第二款规定“（环境污染损害）赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照本法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”这表明行政机关在污染损害赔偿中是行政调解人。原《海洋环境保护法》第四十一规定：“凡违反本法，造成或者可能造成海洋环境污染损害的，本法第五条规定的有关主管部门可以责令限其治理，缴纳排污费，支付消除污染费用，赔偿国家损失；并可以给予警告或者罚款。当事人不服的，可以在收到决定书之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由有关主管部门申请人民法院强制执行。”根据原《海洋环境保护法》制定的《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》（下称《防污条例》）第三十九条规定：“凡违反《中华人民共和国海洋环境保护法》和本条例，造成海洋环境污染损害的船舶，港务监督可以责令其支付清除污染费，赔偿国家损失。当事人不服的，可按《中华人民共和国海洋环境保护法》第四十一条规定向人民法院起诉。”第四十条规定：“凡由船舶造成海洋污染，受到污染损害的单位和个人，需要进行民事索赔的，按《中华人民共和国海洋环境保护法》第四十二条规定的处理程序处理。赔偿金额纠纷，可由港务监督调解处理。”根据这些规定，行政机关又是污染损害赔偿的行政裁决机关。由于没有关于行政机关作出行政裁决的程序性法律规定，缺乏实际操作的基础，实践中几乎没有行政机关对污染损害赔偿作出赔偿裁决的案例。但是，我们代理的油污损害赔偿案件有许多是通过当事人之间进行和谈解决的。

1.1 行政机关代表国家提出索赔实践中的问题。

法律已经确立行政机关的索赔主体地位，作为国家自然资源的监督者和管理者的行政机关，其职能类似美国《1990年油污法》中规定的自然资源托管人。

国家根据不同的行政职能设立不同的行政机关，而行政机关在结构上又分多个层级，哪一个行政机关或者哪一层级的行政机关是属于可以代表国家对责任者提出索赔的主体，我国法律没有明确。

新的《海洋环境保护法》第五条规定的“行使海洋环境监督管理权的部门”有：

“国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作。

国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。

国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。

国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，负责保护渔业水域生态环境工作，并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故。

军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。

沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据本法及国务院有关规定确定。”

上述法律规定的行政机关在业务范围上存在交叉重叠，很难确定哪一行政机关是唯一的代表国家对油污染损害提出索赔的主体。因油污染损害中颇为重要的渔业资源损失索赔，第四款规定由负责保护渔业水域渔业资源工作的主管机关代表国家向造成污染损害的责任方要求赔偿，但没有规定由渔业行政主管部门代表国家索赔非渔业船舶造成的渔港水域外的污染损害，是否考虑到渔港水域外不存在渔业资源损失？事实上，我们代表主管部门提起渔业资源索赔，并未区分渔港和渔港水域外，什么叫“渔港水域外”？其实是很难界定的，鱼是自由游动的，除航道不得捕捞外，可以说港口水域都是渔港水域。可见，法律规定缺乏操作性，也没有太大实践意义。从第三款看，非渔业、非军事船舶污染海洋环境应由海事行政主管部门负责监督管理，造成渔业资源损害时，还应吸收渔业行政主管部门参与调查处理，这里只是对调查的规定，该款并未明确由海事行政主管部门负责索赔渔业资源损失。在这种没有明确索赔渔业资源损害主体的情况下，具体就应看渔业法规的规定。另外，清污费用的索赔主体也由相应的法规予以明确。

在“塔斯曼海”轮油污案中，天津市渔政渔港监督管理处代表国家索赔渔业资源经济损失和评估费用共计1800余万元，天津市海洋局代表国家索赔海洋环境容量损失、海洋生态服务功能损失、海洋沉积物恢复费用、游泳动物恢复费用、生物治理研究费用和监测评估费等项损失共9800余万元，海事局清污费用的索赔是通过和解方式解决而未诉到法院。

1.2 渔业资源的索赔主体为所辖海域的渔业主管部门。

根据国家法律规定的不同分工，国家海事行政主管部门对污染损害海洋环境有监督管理权，主要的是调查处理权，其中包括强制清污。因此，在污染事故中，海事行政主管部门就其监督管理权限范围的油污事故调查、监控和清污费用向责任方索赔。但是，海事行政主管部门不是国家海洋渔业资源的主管机关，对海洋渔业资源没有监督管理的职权，其不能代表国家索赔渔业资源的损失。

由遭受国家海洋渔业资源损害所在海域的渔业主管部门代表国家索赔渔业资源损失符合法律规定。新的《海洋环境保护法》第九十条第二款、第五条第四款已经有规定，《中华人民共和国渔业法》（下称《渔业法》）第六条第一款规定更加明确：“国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门可以在重要渔业水域、渔港设渔政监督管理机构。”第七条第二款规定：“海洋渔业，除国务院划定由国务院渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理的海域和特定渔业资源渔场外，由毗邻海域的省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门监督管理。”表明不论是渔港水域还是渔港水域外的渔业工作，均由渔业行政主管部门监督管理。因此，当船舶污染造成渔业资源损害时，渔业行政主管部门有权代表国家索赔。

同时，当污染面积大时，为了避免渔业资源损失的重复索赔，由国家渔业主管机关农业部在事故发生后发文指定所辖海域渔业的主管部门负责索赔。

如果油污损害的责任人以渔业资源损失只能由农业部提起诉讼或者以农业部的名义提起诉讼为由予以抗辩，是不能成立的。因为国家的行政机关是一个庞大的体系，由上而下分多个层级来代表国家实施管理，农业部不是唯一的渔业行政主管部门。

如果责任人根据新的《海洋环境保护法》第五条第三款规定认为应由国家海事行政主管部门提出渔业索赔，其观点也是错误的。该款明确规定了“船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。”与该条第四款规定的渔业行政主管部门负责保护渔业水域生态环境工作相对应。况且，海事行政主管部门的职权是负责船舶安全及清除和控制污染，不负责渔业损害的处理。

关于主体问题的争论，广东省高级人民法院（1999）粤法经二终字第327号和（2000）粤高法经二终字第328号民事判决已有明确结论。（2000）粤高法经二终字第328号民事判决认定“中华人民共和国领海内的资源属于国家所有，各级人民政府作为国家在特定区域内的代表，在其辖区内负有维护国家资源不受损害的义务。根据《中华人民共和国渔业法》第六条的规定，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作；广东省人大常委会1990年4月1日制定颁布的《广东省渔业管理实施办法》第三条也规定，县级以上人民政府渔业行政主管部门是同级人民政府主管本行政区域内渔业工作的职能机构。该实施办法第二十五条第四款也载明，凡污染渔业水域损害渔业资源或者渔业生产的，应当承担赔偿责任。损害全民所有的渔业资源的赔偿费，由渔业行政主管部门用于增殖、保护渔业资源，不得挪作他用。又根据粤府办(1994)60号文件，海洋水产厅是广东省人民政府主管全省海洋综合管理与水产工作的职能部门，负有海域、海岸带自然资源的资产化管理；海洋生态环境保护，以及维护国家海洋权益的职责。因此，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第一款第(一)项关于原告必须是与本案有直接利害关系的规定，海洋水产厅作为原告与本案有直接的利害关系，是本案适格的原告。作为法律所规定的行政主管部门，除了可以依法行使有关行政职权外，当其所管辖下的国有资产和资源受到侵害时，可以依照民事财产关系，向侵害方提起民事损害赔偿诉讼，使国家财产和自然资源受到不法侵害时能得到全面的保护。”（注：《广东省渔业管理条例》于2003年9月1日起施行，《广东省渔业管理实施办法》同时废止，但是，该条例第六条也规定“县级以上人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作”。）

1.3 渔业主管部门索赔渔业资源损失与渔民的索赔是否重叠？ 根据《中华人民共和国宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”海洋渔业资源属于国家所有。从新的《海洋环境保护法》第九十条、第五条第四款规定可知，除国家渔业主管部门外，任何其他单位或个人无权代表国家对污染责任者就渔业资源提出索赔，因而渔民无权代表国家对污染责任者就渔业资源提出索赔，也就不会造成渔业主管部门与渔民索赔重叠的问题。

1.4 不可将养殖户的索赔主体资格与其非法养殖不能得到保护的实体问题混淆。

在没有渔业海域使用许可证和养殖许可证时，养殖户的索赔主体资格是存在的，但是在实体审理中，责任人将以其没有取得相应许可证，其请求赔偿的损失不受法律保护进行抗辩。在此，应当特别注意，不要将索赔主体资格与索赔请求混淆不清，以致错误地否定主体资格。因为养殖户已经实际进行养殖，并因污染事故造成了损害，其起诉符合《中华人民共和国民事诉讼法》（下称《民事诉讼法》）第一百零八条第一项规定的“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。但是，非法养殖依法不能得到法律保护，我国《民法通则》第五十八条规定，违反法律的民事行为是无效行为，从行为开始起就没有法律约束力。

关于在滩涂海域内从事贝类养殖应当办理《海域使用证》和《水域滩涂养殖使用证》，并到渔业主管部门去办理注册登记手续，我国法律作了明确的规定：

（1）《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款规定“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”第十九条规定“海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”第二十条规定“中标人或者买受人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”

（2）《中华人民共和国海域使用权证书管理办法》第十一条规定“海域使用权人应当在年度审查有效期截止日期前一个月内，按规定申请年度审查。”

（3）《中华人民共和国海域使用权登记办法》第三条规定“海域使用权的取得、变更、终止应当依照本办法进行登记。”第十七条规定“海域使用权期限届满，未申请续期或者续期申请未获批准的，其海域使用权终止。”

（4）《中华人民共和国土地法》第十一条规定“确认水面、滩涂的养殖使用权，依照《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。”

（5）《中华人民共和国渔业法》第十一条规定“单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。”

（6）国家渔政渔港监督管理局颁发的《贝类生产环境卫生监督管理暂行规定》第八条规定“从事贝类养殖的单位和个人必须向渔政行政主管部门注册登记，在规定的生产区域内按核准的养殖种类、养殖规模从事养殖生产。”

（7）农业部《完善水域滩涂养殖证制度试行方案》第四条规定“养殖证是生产者使用水域滩涂从事养殖生产活动的合法凭证；当水域滩涂因国家建设及其他项目或受到污染造成损失时，养殖者可凭养殖证申请补偿或索取赔偿。养殖渔业污染事故调查机构应以养殖证为受理案件的基础，养殖证登记内容是调查处理事故的重要依据。国家对水产养殖水域、滩涂实行养殖证制度。利用水域滩涂从事养殖生产活动的单位和个人，必须依法取得养殖证。”

《广东省渔业管理条例》第十一条规定“使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂从事养殖生产的单位和个人，应当向水域、滩涂所在地县级以上人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。承包集体所有或者全民所有由集体经济组织使用的水域、滩涂从事养殖生产的，依法签订承包合同后，可以向所在地县级以上人民政府申请领取养殖证，当地人民政府予以注册登记后，发给养殖证。养殖证登记事项发生变更的，需到原发证机关办理变更登记手续。从事养殖的单位和个人需持有养殖证方可申请水产品原产地证书、无公害水产品基地资格等。”

1.5　渔民协会能否代表渔民索赔？什么情况下渔民协会能代表渔民索赔？

众多渔民的索赔将构成共同诉讼，根据《民事诉讼法》第五十四条规定：“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意。”第五十五条规定：“诉讼标的是同一种类、当事人一方人数众多在起诉时人数尚未确定的，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定期间向人民法院登记。向人民法院登记的权利人可以推选代表人进行诉讼；推选不出代表人的，人民法院可以与参加登记的权利人商定代表人。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意。人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼时效期间提起诉讼的，适用该判决、裁定。”

上述法律规定可见，当渔民协会不具备作为共同诉讼中的索赔主体资格（造成协会的损失）时，不符合共同诉讼的代表所应具备的要求，即使渔民推选渔民协会来代表渔民参加诉讼，渔民协会也只能是代理人的身份，代理人不能以自己的名义诉讼，而仍应以被代理人渔民为原告。当渔民协会也是共同诉讼中的索赔主体时，则渔民推选渔民协会为诉讼代表，渔民协会的诉讼代表身份得以成立。

在“塔斯曼海”轮造成污染损害事故系列案中，原告滦南县渔民协会（代表879位渔民和15位养殖户）和原告杨保生等879位渔民和15位养殖户诉被告英费尼特航运有限公司和被告伦敦汽船互保协会船舶碰撞油污损害赔偿纠纷一案，滦南县渔民协会代表1224户渔民及131户养殖户向天津海事法院起诉，鉴于受到污染损害的渔民和养殖户的身份及损失情况已经核实，且已经推举五位原告作为诉讼代表人，滦南县渔民协会同意本次污染事故的直接受害人杨保生等921位渔民及15位养殖户作为共同原告并向法院提出增加原告的申请，法院同意，并认为“首先，按照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》的规定，渔民协会具备民事诉讼主体资格。第二，渔民协会申请扣船和起诉时均已声明代表受害渔民，因此涉案原告并非渔民协会而是渔民协会所代表受害渔民，渔民协会的行为得到了受害渔民的授权确认，渔民协会的行为应对原、被告具有法律效力。第三，涉案污染事故发生后，由于情况紧急，受害渔民人数众多，为避免受害渔民对‘塔斯曼海’轮重复扣押，造成诉累，滦南县渔民协会代表滦南县受害渔民和养殖户向本院提出诉前财产保全申请，并在取得了中国再保险公司出具的金额为300万美元的信用担保后，及时申请法院解除了对‘塔斯曼海’轮的扣押。否则，如果单个渔民分别申请，分别出具担保，那么被告的船舶恐怕难以在这样短的时间内被解扣。原告的上述做法既便于当事人诉讼，也最大限度地节约了诉讼成本，符合我国民事诉讼法的基本原则。第四，原告的上述做法并不违反我国现有法律规定，不损害被告的利益，也不损害他人和社会公共利益，应该得到支持。”法院说理看似十分充分，可是没有法律依据，因为法律对诉讼代表人有明确规定，无需根据基本原则或其他方面的考虑确定，况且也与其判决不一致：法院认定被告赔偿渔民损失，既未判决被告赔偿渔民协会也未驳回渔民协会的主张，那么列渔民协会作为原告的意义何在？也许无非是为了解决担保问题，换言之，可能担保中的被担保人是渔民协会而非渔民，被迫以渔民协会提起诉讼。不过，天津海事法院的判决是否能解决这问题？

1.6 海事部门为强制清污的法定主管部门，其有权就清污及防止污染发生的费用提出索赔。

新的《海洋环境保护法》第七十一条规定：“船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。对在公海上因发生海难事故，造成中华人民共和国管辖海域重大污染损害后果或者具有污染威胁的船舶、海上设施，国家海事行政主管部门有权采取与实际的或者可能发生的损害相称的必要措施。”海事行政主管部门基于法律的授权采取强制减少污染损害措施，由此产生的费用应当由油污损害责任人承担。

在实践中，责任人根据《防污条例》第三十条规定了清污费的处理方式，对海事行政主管部门的索赔提出抗辩。但是，《防污条例》的法律依据原《海洋环境保护法》已经被重新修改，因此，《防污条例》不适宜在新的《海洋环境保护法》实施后在审判中适用。况且，《防污条例》第三十九条与新的《海洋环境保护法》第九十条不存在任何冲突。《防污条例》第三十九条只是对因污染造成的国家损失规定了一种解决途径，但不是唯一的途径。

1.7 国家海洋局的索赔资格问题。

在“塔斯曼海”轮油污案中，天津市海洋局代表国家索赔海洋环境容量损失、海洋生态服务功能损失、海洋沉积物恢复费用、游泳动物恢复费用、生物治理研究费用。天津海事法院认为，“对于海洋污染造成的损失，中国华人民共和国海洋局是海洋行政主管部门，对海洋污染造成的损害的责任方具有索赔权。国家海洋局将其依法具有的索赔权授予原告，代表国家就该污染事故所造成的海洋环境污染损失对两被告行使索赔权符合法律规定。因此，原告具有当然的索赔权。”法院认为“鉴于海洋生态服务功能损失的鉴定，没有实际的原始监测数据和法定计算标准，本院不予确认。”“事故海域海洋沉积物中油类污染物，虽经过一年降低到沉积物质量一类标准，但沉积物油类平均含量仍然没有恢复到事故前的水平，平均油类含量仍比事故前高出0.68倍，因此该被污染海域的海洋沉积物应予修复，但原告不能足以证明其技术方案能够达到预期的修复效果；游泳动物的损失客观存在，但原告所选物种目前尚不具备增殖放流的条件；污染事故造成油类浓度超过50ug/L面积约为2195km3，海洋生态服务功能损失应予赔偿，但损失的计算依据不充分；但潮滩损失的数额缺少背景值的依据；事故海域临近河口，营养丰富，有利于浮游植物繁殖，自然恢复是可能的，因此原告的上述请求不予支持。”同时认为“海洋是一个系统性的整体，不同海域有不同的自净能力。环境容量是某一区域（空间）范围允许排入区域内污染物的最大量，是有价的客观存在的资源……本案涉及的轻质原油入海，不管是否造成多大面积的污染超标，都使渤海湾中增加了轻质原油，客观上造成了渤海湾的环境容量损失。

二、油污损害赔偿案有关法律问题。

在污染事故中，受害人对责任人的索赔，在法律适用问题上，海损事故发生地及损害结果发生地均在我国境内，就应适用我国法律吗？是优先适用《海商法》还是新的《海洋环境保护法》？什么情况下适用我国参加的CLC1969？

2.1 涉外案件和国内案件的法律适用。

目前国内没有专门的油污损害赔偿法。在民法领域，相对于一般法《民法通则》，《海商法》是调整海上运输关系和船舶关系的特别法律。保护海洋环境防止污染的特别法表现为《中华人民共和国环境保护法》、《海洋环境保护法》和《中华人民共和国水污染防治法》等。但是，油污损害赔偿不仅仅体现为环境保护，因为油污除了造成作为环境资源的所有者国家的损失外，尚有其他损害存在，这些环保法律总体上表现为对海洋环境保护的行政规定，属于行政法的范畴，亦有部分条款规范污染损害民事赔偿，如《海洋环境保护法》第九十条和第九十二条涉及损害赔偿的民事责任，但没有责任主体及责任性质的具体规定，因而不能解决海洋环境污染的损害赔偿责任问题。环境保护法规并非调整油污损害的专门法律。

在审判实践中，对于发生在我国境内的无涉外因素的船舶碰撞造成的油污损害赔偿纠纷常常适用《民法通则》、《海商法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《防污条例》。其中，《防污条例》是为实施《海洋环境保护法》防止船舶对海洋环境的污染损害及其它有关条款规定而制定，对预防船舶造成海洋污染、操作性或事故性的船舶污染的处理都作了较详细规定，但仍然属于行政法的范畴，更为重要的是新的《海洋环境保护法》实施后，没有对《防污条例》进行修订，《防污条例》是否仍然适用尚存争议。新的《海洋环境保护法》并无污染损害赔偿的具体条款，在第八章“防治船舶及有关作业活动对海洋环境的污染损害”中，第六十六条规定：“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的具体办法由国务院规定。”国务院至今尚未出台关于油污损害赔偿责任限制基金制度及保险的规定。

关于油污损害赔偿纠纷能不能适用《海商法》的争议，在实践中的意义不大，因为《海商法》并没有油污损害赔偿法律问题作出规定。虽然《海商法》第十一章“海事赔偿责任限制”第二百零八条中对适用本章的限制性债权进行了封闭性除外列举，其中包括了“中华人民共和国参加的国际油污损害民事责任公约规定的油污损害的赔偿请求”，表明国际公约调整的油污损害赔偿请求不能按本章申请限制赔偿责任，因为我国参加的CLC1969及1976议定书、1992议定书规定了责任限额的更高标准。但是，仍然没有解决不能适用国际公约的纠纷的法律适用问题。所以，目前国内油污案的法律适用陷入理论之争。

涉外油污损害法律关系中，国内法与国际公约规定不一致时优先适用国际公约。

CLC1969及其议定书均没有对适用该国际条约的运油船舶载运散装油类货物的吨数作出限制，而是将船舶及其所逸出或排放油类的限定视为适用公约的条件：对船舶进行了定义，指装运散装油类货物的任何类型的远洋船舶和海上船艇，并且，一艘能够运输油类和其它货物的船舶仅在其实际载运作为货物的散装油类时，以及在进行这种运输之后的任何航次，方能被视为一艘船舶。换言之，油轮在实际运输散装货油的航次中造成的油污损害赔偿才能适用该公约。公约对油类也作了限定，是指任何持久性油类，例如原油、燃料油、重柴油、润滑油以及鲸油，不论是作为货物装运于船上，或作为这类船舶的燃料，即油轮在运油航次逸出或排放货油或燃料用油造成的油污损害均适用本公约。

涉外因素是优先适用国际条约的法律连结点。《中华人民共和国民法通则》（下称《民法通则》）及《海商法》关于适用国际公约之规定见于涉外民事法律关系篇。《民法通则》第八章为“涉外民事关系的法律适用” 第一百四十二条规定：“涉外民事关系的法律适用，依照本章的规定确定。中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。”《海商法》关于我国缔结或者参加的国际条约效力的规定，订在第十四章“涉外关系的法律适用”中，第二百六十八条第二款规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用国际条约的规定；但是，中华人民共和国声明保留的条款除外。”这些是对国际公约优先适用必要条件的规定，表明涉外因素情况下发生国内法与国际公约不一致才能优先适用国际条约，显然，没有涉外因素的船舶或者船载货物造成水域环境损害的赔偿不适用该国际公约，因而，不能把我国参加的国际条约没有声明保留的条款当作其可以适用国内纠纷的理由。

至于法院审判案例中有将《防污条例》第十三条规定“航行国际航线、载运2000吨以上的散装货油的船舶，除执行本条例规定外，并适用于我国参加的《1969年国际油污损害民事责任公约》。”当作适用CLC1969的条件，则是出于完全的误解。认为该条规定并没有排除航行国内航线、载运2,000吨以下散装货油的船舶适用CLC1969。这种观点完全脱离了适用国际条约的法定条件。广州海事法院在审理“闽燃供2”轮所有人申请责任限制一案中持此观点，认为根据《海商法》第二百零八条规定，《海商法》不适用油污损害民事赔偿纠纷，CLC1969是与环境保护有关的国际公约，根据《环境保护法》第四十六条规定，载运2,000吨以下航行国内航线船舶造成的油污损害民事责任的解决应当适用CLC1969。

2.2 《索赔手册》和《CMI油污损害指南》能否直接适用？

《索赔手册》和《CMI油污损害指南》不是任何形式的具有法律效力的法律文件。《索赔手册》是92油污基金组织起草的一份文件，没有得到《1971年设立国际油污损害赔偿基金国际公约》1992议定书（下称《92基金公约》）的任何缔约国的承认或者接受。《索赔手册》不是与《92基金公约》相配套的法律文件。《索赔手册》引言的最后一段明确写明“本手册不应被视为是1992民事责任公约和1992基金公约的解释。索偿的准据法应适用公约条文。”（英文原文：This Manual should not be seen as an interpretation of the 1992 Civil Liability Convention and the 1992 Fund Convention. The admissibility of claims for compensation is governed by the texts of the Conventions.）。

《CMI油污损害指南》是国际海事委员会起草的一份文件，不是国际公约的一部分，没有任何国家或者地区的政府承认和接受《CMI油污损害指南》。国际海事委员会章程明确写明，国际海事委员会是一个非政府性组织，即民间组织，国际海事委员会通过的文件不代表各国政府的意见，不是国际公约，没有法律效力。

同时，《索赔手册》和《CMI油污损害指南》也不是国际惯例。依据联合国《国际法院规约》第三十八条规定，国际惯例是指“作为通例之证明而经接受为法律者”。构成国际惯例必须具备两个条件，一是经长期普遍的实践而形成为通例，即所谓的“物质的因素”；二是必须经国家或当事人接受为法律，即所谓的“心理的因素”。到目前为止尚无一个国家的法院适用《索赔手册》和《CMI油污损害指南》对油污损害赔偿作出判决，故《索赔手册》和《CMI油污损害指南》不是国际惯例。

三、天然渔业资源损失应当得到赔偿。

一种观点认为，天然渔业资源损失在提起诉讼时还未发生，属于中长期损失，不应赔偿。

CLC1969的1992年议定书第I条第6款规定“污染损害”系指：（a）油类从船上的溢出或者排放引起的污染在该船之外所造成的灭失或者损害，不论此种溢出或者排放发生于何处；但是，对环境损害（不包括此种损害的利润损失）的赔偿，应限于已实际采取或者将要采取的合理恢复措施的费用；（b）预防措施的费用及预防措施造成的新的灭失或者损害。

公约对污染损害所下定义采用概括性的表述方法，规定了认定污染损害的原则为“因污染而产生的灭失或者损害”，而不是列举污染损害范围，将“灭失或者损害”的含义交由各缔约国的国内法解决。根据这一原则，只要灭失或者损害与污染有因果关系，那么就在公约规定的赔偿范围之内。

显然，污染造成的国家渔业资源损失属于CLC1969的损害赔偿范围，是油类从船上的溢出或者排放引起的污染在该船之外所造成的灭失或者损害。

新的《海洋环境保护法》第九十五条第（一）项规定：“海洋环境污染损害，是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。”

我国农业部制定的《水域污染事故渔业损失计算方法规定》对于渔业资源的调查和评估事项，以及对污染损害的计算有具体规定，农业部作为国务院渔业行政主管部门在此方面制定规章完全符合立法法的规定。《中华人民共和国立法法》第七十一条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”《中华人民共和国渔业法》第二十二条规定：“国务院渔业行政主管部门负责组织渔业资源的调查和评估”。《水域污染事故渔业损失计算方法规定》为国家规章，是我国计算渔业资源损失的法定计算方法。该规定第二条第（二）款明确规定：“天然渔业资源损失由渔政监督管理机构根据当地的资源情况而定，但不应低于直接经济损失中水产品损失额的三倍”。这是主管部门根据海洋污染的特点和长期实践经验得出的。显然，天然渔业资源损失是损失计算中的一部分，当然要赔偿，至于以什么标准计算，应有法定依据，因此，以水产品三倍以上计算，不属于纯理论计算。所以，有人认为专家的调查评估报告中对损失金额的认定，属于《油污损害指南》中所指的根据理论模型计算的抽象的损害数额，是不成立的。

天然渔业资源损失属于CLC1969所规定的灭失和损害，同时，因为渔业资源损失最终专项用于增殖放流等措施，以便使受到污染损害而在相当长的时间内持续衰退的渔业资源予以恢复，即CLC1969规定的“将要采取措施的费用”。

“塔斯曼海”轮油污案，在原告天津市渔政渔港监督管理处诉“塔斯曼海”轮船东及互保协会渔业资源损害赔偿纠纷案中，天津海事法院认为“对于被告关于渔业资源的中、长期损失是理论推导的结果，不是实际损失的主张。本院认为，第一，按照农业部《水域污染事故渔业损失计算方法规定》，污染事故渔业资源损失包括直接经济损失和天然渔业资源损失，虽然该规定是分两部分来计算损失的，但在确定因污染造成的渔业资源损失额时，两者是不能割裂的统一整体，缺一不可。被告所称的渔业资源中、长期损失指的就是前述天然渔业资源损失。所谓渔业资源的中、长期损失仅仅是学者们对污染事故造成的渔业资源损失人为地进行的分割，没有任何法律依据。第二，经山东海事司法鉴定中心对与‘塔斯曼海’轮溢油品性质类似的‘胜利混’毒性试验结果表明，溢油中含有多种有害成份，其中有的具有较长时间的潜在危害。大量事实证明，突发性的溢油事故，对海洋渔业资源的污染损害不仅包括了急性、亚急性的中毒，水产品的有味变质和因污染不得不停止海洋捕捞生产等直接损失，而且对海洋生物资源慢性中毒和物种的损害是非常明显的。这种损害不仅会导致当时的渔业资源突然下降，，而且污染物会直接影响到几年后渔业资源量的补充和物种的恢复。尽管涉案污染海域的水质在四个月后已恢复到事发前的水平，但水质的恢复并不等于渔业资源的恢复，这从被告委托中国海洋大学在事故发生一年后，在事故海域的拖网调查结果就足以证明这一点。第三，农业部《水域污染事故渔业损失计算方法规定》对天然渔业资源损失金额的计算，不应低于渔业资源直接经济损失的3倍，是经过多年的实际调查，依据大量案例，由专家反复检验论证，并以国家规章的形式予以确定的方法，在国内已实施多年，是我国目前计算污染造成渔业资源损失的唯一规范性文件。依据该规定计算的渔业资源损失不是纯理论计算，而是采用专家评估法，以现场调查和天然渔业资源动态监测资料为依据，对污染造成的天然渔业资源经济损失做出的客观评估。其结论既有事实依据，又有法律依据。第四，《92责任公约》第Ⅰ条第6款（a）规定‘污染损害’系指油类从船上的溢出或排放引起的污染在该船之外所造成的灭失或损害，不论此种溢出或排放发生于何处；但是，对环境造成的损害（不包括此种损害的利润损失）的赔偿，应限于已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用。很显然，该条款没有规定污染造成所谓的渔业资源中、长期损失不应赔偿。而我国《民法通则》第一百二十四条规定，违反国家保护环境防止污染的规定，污染造成他人损害的，应当依法承担民事责任。第一百一十七条第二款规定：损害国家的、集体的财产或者他人财产的，应当恢复原状或折价赔偿。因此，对于天然渔业资源损失如何计算和是否赔偿，在《92责任公约》中没有做出明确规定的情况下，依照黄渤海监测中心的监测结果，按照农业部《水域污染事故渔业损失计算方法规定》所得出的天然渔业资源经济损失属于客观存在的事实，其既符合我国现有法律规定，也不违反《92责任公约》的规定。”[见（2003）津海法事初字第184号民事判决书]

在新加坡东亚油船（私营）有限公司所属“海成”轮漏油污染湛江沿海水域案中，广东省高级人民法院判决认为油污染破坏了原先的生态环境，从而造成渔业资源种类、数量及组成的改变，导致渔业资源长期逐渐衰退，这种影响在海洋环境中可持续数年甚至十几年，即漏油影响渔业生态环境和渔业资源的时间是较长的。该损失是持续的，属于CLC1969所规定的灭失和损害，因此应按恢复原状所需费用来折价赔偿，即赔偿的金额应大体相当于使受损水域恢复到原来的生态状况所需的费用。因此，渔业资源的中、长期损失应予赔偿[见（1999）粤法经二终字第327号民事判决书]。

在中国船舶燃料供应福建有限公司所属“闽燃供2”轮与台州东海海运有限公司所属的“东海209”轮碰撞漏油污染珠江口水域案中，广东省高级人民法院判决认为油污染不仅使渔业资源受到直接损害，而且破坏了该水域原先的生态环境，从而造成渔业资源种类、数量及组成的改变，导致渔业资源长期逐渐衰退，这种影响会持续较长时间，水域污染导致天然渔业资源损失是客观存在的。我国农业部制定的《水域污染事故渔业损失计算方法规定》第二条第（二）款明确规定了“天然渔业资源损失由渔政监督管理机构根据当地的资源情况而定，但不应低于直接经济损失中水产品损失额的三倍”。这是主管部门根据海洋污染的特点和长期实践经验得出的，自有其客观的依据。没有足够的相反证据，就应予以采信。根据《中华人民共和国民法通则》第一百二十四条关于违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任；以及第一百一十七条关于损害国家的、集体的财产或者他人财产的，应当恢复原状或折价赔偿的规定，本案漏油事故的责任方，应当赔偿天然水产品直接经济损失和天然渔业资源损失 [见（2000）粤高法经二终字第328号民事判决书]。

广东省高级人民法院颁布的《关于审理海事海商案件若干问题的暂行规定》第十四条规定，船舶漏油污染案件对环境的赔偿，应相当于使污染水域恢复到原来的生态状况所需的费用。可见，污染损害赔偿不只是限于水产品的直接损失，还应包括受污染水域恢复到原来渔业资源生态环境所需的费用。《中华人民共和国民法通则》第一百一十七条第二款规定，“损坏国家的、集体的财产或者他人财产的，应当恢复原状或者折价赔偿。”恢复原状既是民事侵权的基本责任，也是承担民事赔偿责任的基本方式。具体说来，有资质的监测中心根据《水域污染事故渔业损失计算方法规定》的规定，对天然水产品的损失采用专家评估法，即以现场调查和资源动态监测资料为依据，估算污染事故造成的天然水产品损失。污染除了直接造成天然水产品损失外，还危及漏油污染海域渔业资源的更新（再生），从而造成天然渔业资源经济损失：

（1）泄油严重危害鱼虾卵、仔幼鱼和幼虾，使鱼、吓类亲体受到损害，严重影响了鱼、虾类等生物的正常繁殖。这将使污染海域的渔业资源补充群体锐减，导致渔业资源在一定时期内得不到足够的补充和恢复。

（2）油污染使水域中大量铒料生物被杀伤、致死，这严重破坏了仔、稚、幼鱼及部分成鱼赖以生存的铒料基础，造成区域生态失衡，通过食物链（网）传递能量脱节致使高级生物量下降。

（3） 油污染在相当长的一段时期内持续影响水域生态环境，使

游泳生物产生回避反应，从而使一些种类被迫改变生活习性，栖息空间相对减少，影响种群正常洄游、繁殖、索饵、分布，导致本海域在一段时间内渔业功能衰退。

世界其他受漏油污染地区的研究亦表明，漏油影响渔业生态环境和渔业资源的时间是较长的。如：MAURIN对法国布列塔尼发生的AMOCO CADIZ漏油，漏油后一年在两个湾里有几种鱼类的幼体完全消失而其成体的生长则显著减少，并且出现病变及畸变，估计其资源恢复到平衡至少需要几年时间。美国马萨诸塞州BUZZARDS湾发生的佛罗里达号油驳轮漏油，漏油后3～4年，大型底栖生物没有明显恢复，而潮间带某些蟹类在漏油后7年仍未完全恢复，估计漏油的影响至少持续十年。BARRY等曾报道一次漏油的研究结果，漏油初期潮间带蛤类大量死亡，估计其资源恢复最少要5～6年。

有人认为水质恢复表明天然渔业资源没有损失。

突发性污染事故造成危害主要是渔业水域功能的损害和天然渔业资源的损害，由于海水的交换和净化作用，水质有可能在一定的时间内恢复到事故前的质量，但污染物质对渔业资源的有些损害却是不可逆的，如死亡以及某些功能的丧失等，因此水质的恢复，并不能表明渔业资源的恢复。仅仅对水质、沉积物和底栖生物受污染的程度进行总结的情况下，并不能得出受污染海域的环境质量已逐渐恢复正常的结论。况且，水质环境仅仅是海洋生态环境的一个方面，水质环境的恢复仅仅是海洋生态系统的一个参数，海洋生态系统还包括生物资源量等各个方面。海水水质的恢复不能认为是海洋生物群体的恢复。一个受破坏的生态体系，其生物群体的恢复总是远远滞后于适宜该生物群体生存的环境的恢复，特别是处在生物食物链（网）上层的高级生物。海洋生物群体是海洋生态环境的最为重要的组成部分，海洋渔业资源的损失，应该看海洋生物资源是否恢复。

此外，清污费用的索赔与渔业资源损害赔偿请求并不存在矛盾。从海事部门提供的清污效果报告，证明清污减少了污染损害，以致影响渔业资源损失的索赔？事实上，目前我国在防止油污染和水面油污回收方面仍然非常落后，主要靠回收人员手工作业，回收的污油非常有限，而且回收量与污染损害并不成正比，漏油量与污染面积有关，渔业损失与污染面积也有关，但是，渔业资源损失报告并不止是反映漏油最初即海事部门清污行动之前的污染状况，相反，监测报告中总是涉及清污结束后以及跟踪调查的状态。可以说，用于计算污染损害的污染面积常常是清污后实际污染所及的海域。油泄漏入海，如果能迅速将所漏的油围住不让其飘散并且清污回收，当然会减少油污污染海域的面积，但也不会使已被污染的水质马上恢复污染前的状况。况且，事实上，油泄漏后扩散速度非常快，并不能立即将漏油拦住，飘浮在海面上的油是很难回收的，至于消油剂的作用也是非常有限的，尤其是不能减少实际已受到污染的面积，由于消油剂本身对渔业资源也是有害的，所以甚至会造成进一步的损害。

四、索赔方对证据的组织。

在环境污染损害赔偿的诉讼中，证明污染损害是污染受害方提出索赔的举证重点。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四条第（三）项规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”按照该规定对举证责任的分配，污染受害人需要举证证明加害人实施了污染行为，以及受害人因污染所受到的损害。加害人需要就污染行为符合法律规定的免责事由，以及污染行为与损害结果之间不存在因果关系进行举证。

船舶油污染受害人对加害人实施污染行为的举证，关于渔业资源损失方面，由于污染事故有行政机关介入调查，举证相对容易，但是，养殖户的索赔如果不能证明污染物到达其养殖场造成养殖物的死亡，将无法成功索赔。对污染损害结果的证据，则需要污染受害人自己收集举证。

4.1 行政机关的调查权。

船舶油污染事故属于海上交通事故范畴。对于海上交通事故，国家基于维护公共安全的需要，以法律的形式规定行政机关对海事进行调查。

《中华人民共和国海上交通安全法》第四十二条规定：“船舶、设施发生交通事故应当向主管机关递交事故报告和有关资料，并接受调查处理。事故的当事人和有关人员，在接受主管机关调查时，必须如实提供现场情况和与事故有关的情节。”第四十三条规定：“船舶、设施发生交通事故，由主管机关查明原因，判明责任。”

《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》第十条规定：“在港区水域内发生的海上交通事故，由港区地的港务监督进行调查。在港区水域外发生的海上交通事故，由就近港口的港务监督或者船舶到达的中华人民共和国的第一个港口的港务监督进行调查。必要时，由中华人民共和国港务监督局指定的港务监督进行调查。”第十五条：“港务监督应当根据对海上交通事故的调查，作出《海上交通事故调查报告书》，查明事故发生的原因，判明当事人的责任”。港务监督于1999年更名为海事局，是国家海事行政主管部门。《防污条例》第三条规定：“防止船舶污染海域环境的主管机关，是中华人民共和国港务监督（海事局）。” 第六条规定；“船舶发生油类、油性混合物和其他有毒害物质造成污染海域事故，应立即采取措施，控制和消除污染，并尽快向就近的港务监督提交书面报告，接受调查处理。”

新的《海洋环境保护法》第五条规定：“国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，负责保护渔业水域生态环境工作，并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故。”

上述规定可见，发生船舶油污染事故，海事行政主管部门将依职权对事故进行调查，以查明事故原因，判明当事人对事故的责任。海事行政主管部门作为国家的行政机关，无论是在人力、物力、财力和技术力量的组织及运用方面都远远强于普通的民事主体，而且调查具有强制性。同时，污染给渔业造成损害的，海事部门应吸收渔业主管部门参与调查处理。不过，所谓海事行政主管部门吸收渔业行政主管部门参与调查处理只不过是制定法律时对部门冲突妥协的产物，实践中基本上没有如此操作过，首先是没有监督机构，其次也行不通，因为行政调查处理可能涉及行政处罚，行政主体必须确定，以便行政相对人行使抗辩权利，不可能由两家行政机关共同处罚。可见法律规定的不严密。

由于对海洋资源进行调查是一项复杂的工程，国家制定并公布了《海洋调查规范》、《海洋监测规范》、《渔业水质标准》和《水域污染事故渔业损失计算方法规定》等规范和标准，并有明确的程序规定。规范中采用的方式、方法是经过多年科学论证和实践检验的，其地位就如船舶建造规范一样具有权威性，海洋渔业资源污染损害的调查应遵守这些规范和规定。

渔业主管机构调查处理渔业水域污染事故，应按中华人民共和国农业部第13号令《渔业水域污染事故调查处理程序规定》（下称《程序规定》）进行。《程序规定》第十二条要求主管机构发现或接到事故报告后应尽快组织渔业环境监测站或有关人员赴现场进行调查取证，第十三条规定必须收集各种证据，包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、现场记录，证据必须查证属实才能作为认定事实的依据。第十四条规定，调查渔业水域污染事故必须制作现场笔录，并有在场调查的两名渔业执法人员的签名和笔录时间。《程序规定》第五条规定“地（市）、县主管机构依法管辖其监督管理范围内的较大及一般性渔业水域污染事故。 省（自治区、直辖市）主管机构依法管辖其监督管理范围内直接经济损失额在百万元以上的重大渔业水域污染事故。中华人民共和国渔政渔港监督管理局管辖或指定省级主管机构处理直接经济损失额在千万元以上的特大渔业水域污染事故和涉外渔业水域污染事故。 ”第十条规定“指定处理的渔业水域污染事故应办理书面手续。主管机构指定的单位，须在指定权限范围内行使权力。”

行政机关及时的海事调查，将收集到大量的原始证据：事故发生后第一时间对有关人员的询问笔录；被调查人员提供书面材料和证明（海事报告）；事故船舶事故当时的航海日志、轮机日志、车钟记录、报务日志、航向记录、海图、船舶资料、航行设备仪器的性能以及其他必要的原始文书资料；船舶有关设备的证书、人员证书；事故现场勘验笔录和搜集的有关物证。海事行政主管部门在充分调查的基础上作出的《海上交通事故调查报告书》其地位就如道路交通事故中交通警察所作的责任认定书一样，是法定的认定事故发生的事实和当事方责任的证据。

海事行政主管部门的船舶油污染事故调查虽然属于行政调查的范畴，但是其所取得的原始证据及证据证明的事实，将能够在民事诉讼中运用，是民事诉讼证据。在实践中，法院在审理船舶油污染损害案中，根据诉讼当事人的申请，为了查明有关船舶油污染事故的事实，通常都到海事行政主管部门调取事故调查档案。海事行政主管部门的调查实际减轻了污染受害方收集证据的困难。根据环境污染案件实行举证责任倒置原则，在诉讼中，海事行政主管部门调查的证据，实际证明了油污染事故已经发生，事故发生地点，事故发生的原因，污染责任人的名称和地址，满足了污染索赔方应负的对污染事故客观存在的举证责任。

4.2 关于油污染损害结果证据的主要内容。

船舶油污染损害的证据主要有两大构成部分：一是清除污染费用，二是污染损害导致的经济损失。油污染损害结果的证据也主要围绕这两方面收集。

4.2.1清除污染费用的证据。

在船舶油污染发生后，为了清除污染和防止污染损害扩大，海事行政主管部门依据《海洋环境保护法》和《防污条例》制定的海上溢油污染事故应急计划，组织相关人员和单位进行清污作业，投入人力、物力和财力。由于海事行政主管部门是清除污染作业的组织者和领导者，通常由其向污染责任人提出清污费用索赔。

索赔清除污染费用要提供的证据，在《防污条例》第四十二条作了规定，“参与清除船舶污染损害，需要索取清除污染费用的单位和个人，在清除污染工作结束后，应尽快向有关港务监督提交索取清除污染费用报告书，该报告书应包括：（一）清除污染的时间、地点、日程记录或《航海日志》摘录；（二）投入的人力、机具、船只、清除材料的数量、单价、计算方法；（三）组织清除的管理费、交通费及其他有关费用；（四）清除效果及情况报告；（五）其他有关证据和证明材料。”

4.2.2污染损害导致的经济损失的证据。

在污染损害赔偿范围中，大部分污染损害证据的收集并不需要技术上的专业知识。如：水产养殖的损失，受害人需要证明的是，养殖水域面积，投放多少种苗，养殖通常情况下单位面积的产量，污染后减产的情况，市场的价格。旅游业的经济损失，受害人只要证明，污染前同期接待游客的数量和营业收入情况，污染后游客数量和营业收入减少的情况。这些证据的收集对于当事人来说并不是难事，相关的证据在自己平常的经营活动中已经产生。

但是，油污染对自然资源的损害程度和自然资源的经济损失，却非环境资源的专家经过广泛调查不能得出结论。由于自然资源的经济损失通常都是油污染损害赔偿中比例最大的部分，证明自然资源损失的证据是诉讼中争议的重点。我国目前在海洋资源的开发利用方面还比较落后，油污染对海洋自然资源的损害主要表现为对海洋渔业资源的损害。海面的广阔，对海洋渔业资源的损害情况只能由专家在调查的基础上作出评估结论。美国《1990油污法》也明确规定对于自然资源的损害，由自然资源托管人根据国家公布评估规则进行评估。

海洋渔业专家对污染事故进行调查所作的评估结论，通常以调查评估报告的形式出现，根据《民事诉讼法》的规定，调查报告属于证据中的鉴定结论，必须符合法律对鉴定结论的形式要求。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二十九条规定：“审判人员对鉴定人出具的鉴定书，应当审查是否具有下列内容：（1）委托人姓名或者名称、委托鉴定的内容；（2）委托鉴定的材料；（3）鉴定的依据及使用的科学技术手段；（4）对鉴定过程的说明；（5）明确的鉴定结论；（7）对鉴定人鉴定资格的说明；（8）鉴定人员及鉴定机构签名盖章。”第五十九条规定“鉴定人应当出庭接受当事人质询。鉴定人确因特殊原因无法出庭的，经人民法院准许，可以书面答复当事人的质询。”

4.3 索赔损失的确定。

索赔方的举证重点在于其损失。

4.3.1调查、监测和评估污染损害的资质问题。

监测机构根据其所评估的损失金额的大小，有相应的要求，《渔业污染事故调查鉴定资格管理办法》第五条规定“《鉴定资格证书》的适用范围：1、持有甲级《鉴定资格证书》的单位，可承担指定区域内和有调查处理权机构临时委托的各种渔业污染事故鉴定和涉外渔业污染事故。2、持有乙级《鉴定资格证书》的单位，可承担指定区域内和有调查处理权机构临时委托的经济损失在1000万元以下的渔业污染事故鉴定。3、持有丙级《资格证书》的单位，可承担指定区域内和有调查处理权机构临时委托的经济损失在100万元以下的渔业污染事故鉴定。4、对各种渔业污染事故的调查鉴定，采取就近调查、从速取证原则，对调查后发现损失数额较大、超出规定权限范围内的事故经委托方同意后，应迅速移交具有相应鉴定资格的单位。”

同时，从事环境监测的机构使用的计量器具要经过强制检定，但不是对法定计量检定机构进行检定。《中华人民共和国计量法》第九条规定：“县级以上人民政府计量行政部门对社会公用计量标准器具，部门和企业、事业单位使用的最高计量标准器具，以及用于贸易结算、安全保护、医疗卫生、环境监测方面的列入强制检定目录的工作计量器具，实行强制检定。未按照规定申请检定或者检定不合格的，不得使用。实行强制检定的工作计量器具的目录和管理办法，由国务院制定。”《中华人民共和国计量法实施细则》第七章规定的是产品质量检验机构的计量认证，与监测中心的环境监测无关。

根据《中华人民共和国强制检定的工作计量器具明细目录》规定，从事环境监测的机构使用的计量器具如分光光度计（包括可见光分光光度计、紫外分光光度计、红外分光光度计、萤光分光光度计、原子吸收分光光度计）、水质污染监测仪（包括水质监测仪、水质综合分析仪、测氰仪、溶氧测定仪）等要经过强制检定。如果原告没有提供计量主管部门对监测所用计量器具作出的《质量认定书》，将无法判断《检验报告》中提供的数据是否准确而引起质疑。

4.3.2最高院或司法部门批准设立的司法鉴定中心、中国科学院、国家海洋局设立监测研究部门鉴定的资格问题。

司法鉴定中心对监测报告进行鉴定。在污染事故中，鉴定人员没有到过污染事故现场，不了解污染事故现场的真实情况，没有对事故环境进行实地监测，没有调查，不可能对溢油事故造成的污染程度和损害情况作出客观的评判。

如果司法鉴定中心在听取了双方一审多次庭审质证、研究双方证据提供的数据和进行实地调查后，作出《渔业资源鉴定报告》，则完全不同。

4.3.3专业人员可否以个人的名义出具调查监测报告？

我国法律规定行政调查权属于行政主管机关，而个人不具有法定的行政调查权。当然，当事人的举证权并不局限于行政调查权，并非不具有行政调查权的机构就不能出具监测报告，根据我国《民事诉讼法》规定的证据有书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录七类。监测报告属于前述证据种类中的“鉴定结论”，其要求具体见于《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二十九条规定，鉴定结论应当具有下列内容：“委托人姓名或者名称、委托鉴定的内容，委托鉴定的材料，鉴定的依据及使用的科学技术手段，对鉴定过程的说明，明确的鉴定结论，对鉴定人鉴定资格的说明，鉴定人员及鉴定机构签名盖章。”表明我国法律要求专业鉴定人在鉴定机构执业，由鉴定机构出具报告，不同于英美法系国家承认个人的专家报告。所以，专业人员以个人名义出具调查监测报告不符合鉴定结论的法定要求，只能属于证人证言。

4.3.4渔业主管部门对渔业资源损害的调查权和索赔权并存而产生的利害关系问题。

《中华人民共和国渔业法实施细则》第二十七条规定：“各级渔业行政主管部门，应当对渔业水域情况进行监测，渔业环境保护监测网，应当纳入全国环境监测网络。因污染造成渔业损失的，应当由渔政渔港监督管理部门协同环保部门调查处理。”

《广东省渔业管理条例》第三十六条规定“县级以上人民政府渔业行政主管部门建立的渔业环境监测站，纳入全省环境监测网络。其监测数据，可以作为处理渔业水域污染事故的依据。”

《渔业水域污染事故调查处理程序规定》第十五条第一款规定：“渔业环境监测站出具的监测数据、鉴定结论或其他具备资格的有关单位出具的鉴定证明是主管机构处理污染事故的依据。”

上述规定表明，海洋与渔业环境监测部门是法律授权的专业职能部门，有海洋渔业资源的专家或者专业人员，取得国家主管部门对其具有渔业水域污染事故调查评估的资格认可。比如，农业部黄渤海区渔业生态环境监测中心、广东省海洋与渔业环境监测站，其中，广东省海洋与渔业环境监测中心经国家农业部认证，获取由中华人民共和国渔政渔港监督管理局渔业污染事故调查鉴定甲级资格证书单位（取得该甲级证书的全国仅有几个单位，广东省只有两个单位，分别是广东省海洋与渔业环境监测中心和中国水产科学研究院南海水产研究所），具有高级的专业技术水平。监测单位根据我国《海洋调查规范》、《海洋监测规范》、《渔业水质标准》和《水域污染事故渔业损失计算方法规定》等国家法定的规范和标准，对海洋污染调查、监测，根据调查材料、监测数据，作出监测报告，论证污染事故造成渔业资源损害的情况：包括漏油现场的观察、渔业环境污染监测结果及其调查方法和海水水质调查结果、渔业资源损失情况。除非当事人有足够证据否定监测报告的内容，否则，报告应作为确定污染损害的依据。

监测部门是独立的法人机构，是法律授权的专业部门，依法独立进行监测调查。各自依法履行自己的职责，利害关系无从谈起。

此外，国家海洋局南海环境监测中心具有生态环境监测资质，但不具备渔业水域污染事故调查评估的资格，是否能进行渔业水域污染事故调查，尚存争议。实践中，该监测中心与其他具有渔业水域污染事故调查评估资格的单位合作，由该监测中心负责对生态环境作出监测评估。

4.3.5污染事故监测的特性。

油污染事故渔业损害评估监测属于应急监测和专项调查，并非一般性常规监测，故不同于一般监测。《海洋监测规范》2.5规定的应急监测是：“在海上发生有毒有害物资泄放或赤潮等灾害紧急事件时，组织反映快速的现场观测，或在其附近固定站临时增加观测次数。”《海洋监测规范》5.4中规定：“应急监测和专项调查，根据监测和调查目的，由项目负责人按上级指定或自行设计。” 监测部门根据调查目的自行设计调查项目。水质调查的目的是评估污染面积，对油污染海域采取表层水样的方法可基本确定油污染海域范围及污染程度，从技术上已满足了受污染区域渔业污染损害评估的要求。表层系指海面以下0.1~1m，采样点的深度设定在0.1~1m之间都是符合《海洋监测规范》的规定。因此不进行中层和底层调查，不作底层水样的采集和分析，调查报告及附件不提供水深资料。

根据农业部《水域污染事故渔业损失计算方法规定》规定，渔业资源的损失可以根据事故水域的类型、水文状况、受污染面积的大小以及受损害资源的种类而采用不同方法：专家评估法，适用于天然渔业水域，主要以现场调查、现场取证、生产统计数据、资源动态监测资料等为评估依据，必要时以试验数据资料作为评估的补充依据，由渔政监督管理机构组织有关专家评估，确定其损失量，对资源损失大的（10万元以上）要写出详细的评估报告；围捕统计法，适用于能进行围捕操作的水域，其污染事故水域面积在万亩以下（水域面积在万亩以上，或其损失密度分布呈明显区域性的养殖水域，分别围捕统计，总损失量等于各区域的损失量之和），在事故水域中设置具有代表性的围捕点8－10个，每个围捕点的面积20－50亩（围捕点及各点面积的设定由渔政监督管理机构根据受污染水域的具体状况决定），按种类和规格（苗种、成品）分别统计水产生物死亡量和具有严重中毒症的水产生物数量；调查估算法，适用于难以设点围捕的大面积增、养殖水域，调查养殖单位当年投放苗种的分类放养量（以养殖单位提供的发票、生产原始记录和旁证为准，并由渔政监督管理机构核定，以粗养为主的应考虑原有天然渔业资源量），由渔政监督管理机构组织有关单位或事故双方评估事故水域中的损失量，由渔政机构抽样调查群众自发性捕捞的损失量；统计推算法，根据不同水域和养殖不同种类分别采用不同的推算方法（略）。

4.3.6不同监测部门对同一污染作出不同的监测数据，是否构成证据相互矛盾？

两个监测单位的监测数据有差别是正常的。宏观上，两个单位在同一海域布站的位置、监测时间、所用仪器不同，其结果也就有差别。在具体操作上，由于表层的水深范围是0.1~1m之间，同是表层水样，取样时具体深度不一样，其分析结果也不同。

4.3.7漏油污染量在油污损害案中的地位及污染量的確定。

法院是否应确定污染量后才能确定污染损失？

污染量确定的依据包括提单、商检报告、油类记录簿、航海日志、轮机日志、装卸记录、空距报告、卫星图片等。

国际大宗货物的买卖和运输是一个复杂的过程，在这一过程中会形成众多的文件来反映事实，仅仅关于装货的过程就会有船方与码头方共同签署“装货记录表”，码头方会有“泵系作业记录”；装完货后，船上大副会签发一份“大副收据”给托运人，确认收到托运人的货物数量，并签发货物已经装船提单；检验机构会出具“重量证书”证明船上装货的数量。

当证明装油量的证据反映的重量不一致时，其中的油类记录簿具有最高的法律效力。《油类记录簿》是船方根据《MARPOL 73/78公约》规定依据自己所测量的数字所作的记录，以备有关港口当局对船舶防污工作的检查。表明《油类记录簿》是公约规定的油轮必备的法定文件，是记载船舶所载油类数量最原始的并接受港口国主管机关检查的重要文书，我国《防污条例》规定的应配备的防污文书也包括《油类记录簿》，其设立的目的正是为了防止船舶污染海洋。《MARPOL 73/78公约》附则I第20条（6）规定，“经船长证明为船上《油类记录簿》中某项记录的正确副本者，得在任何法律诉讼中作为该项记录中所述事实的证据。”因此，在广东省渔政海监检查总队湛江支队诉东亚油船（私营）有限公司因海洋污染损害赔偿纠纷上诉案中，广东省高级人民法院认定“《油类记录簿》是认定本案事实的法定证据。”

有人主张：《油类记录簿》记录数量与提单记载有出入时，提单记载准确，而《油类记录簿》记载装油数量是在货物全部装船后船方通过测量货舱上部空余容积计算所得，船舶在海上海浪作用，货舱油面不十分平稳，加上货舱底部原来可能残留的油底，故船方通过空余容积测量方法所计算的装货数量并不十分准确。从实践的角度，提单上的货物数量是根据托运人提供的数字并且经装货港检验机构测量核准而记载的；从法律角度看，中国《海商法》第71条规定，提单是指用以证明海上货物运输合同和货物已经由承运人接收或者装船，以及承运人保证据以交付货物的单证，第73条还进一步规定，提单内容包括货物的品名、标志、包数或者件数、重量或者体积；货款的支付、货物进口出口时向有关主管当局的申报均以提单数量而不是其他数据为准据，《油类记录簿》的记载虽然是按照公约规定进行的，但没有任何法律指出该《油类记录簿》记录的装货数量可作为船舶在装货港接收及在卸货港交付、申报货物的依据。故提单货物数量应该比船方测量记载于《油类记录簿》上的装货数量更加准确可靠，以提单数据来确定船舶在装货港实际接收货物的重量是符合事实和和最合理、合法的。

我们认为上述观点值得商榷。事实上，从我国《海商法》规定可知，提单不是装货数量的证明，不能证明船舶在装货港的装货量。提单只是运输合同的单证，只约束合同的当事人。尽管法律规定提单上应记载货物数量或重量，但在实际运作中，合同当事人出于各种考虑可能在提单中不记录实际装货量。况且装货港检验机构也并不对提单记载数量予以测量核准。因此，提单不能完全保证是船上实际载货量的证明。

有人主张按照“波恩协议”，可以依据溢油颜色评估溢油量。这是没有根据的。“波恩协议”全称为“1983年处理北海油污和其他有害物质合作协议”，是欧洲北海周边国家签订的一份处理油污事故的多边合作协议，并不是科学标准，也不是评估油污溢油量的规范，其文本内容中也没有关于依据溢油颜色评估溢油量的内容。显然，鉴定人员按照溢油海面颜色来计算溢油量没有科学依据。况且，这种方法主观性较大，不同的人对颜色的判定有差异，而且，在不同环境条件和背景下，人对颜色的感知也受周边环境因素的影响，光线的强度不一样，反映出来的颜色也不同。其次，不同产地的原油颜色不同，对同类别的油料，也存在颜色的差别。至于船员没有受过评估油污颜色的训练，不是处理油污的专家，其对污油颜色的评论更不可靠。

根据调查监测中水样的含油浓度来计算水体中的含油量也没有科学依据。因为受污染水域的含油浓度从平面角度看不是均匀分布的，可能某区域超标5倍，另一区域超标8倍；从纵向角度看也不是均匀分布的，可能水深0.1米处超标3倍，0.9米处不超标。

4.3.8污染范围的确定。

污染量和污染范围是否存在对应关系？能否通过监测污染范围确定污染量？

溢油量与污染损害程度有关系，但二者之间不能划等号。渔业资源损失量是根据事故污染海域渔业资源调查的实际损失情况进行评估的，并非按溢油量理论推算渔业资源损失量。按溢油量计算渔业资源损失量既不科学，也不符合实际。油的种类不同、特性不同、毒性不同，比如，CLC1969适用的油类没有纳入汽油、轻柴油，但是，经目前科学研究发现，轻油虽然挥发性强，但是其毒性并不亚于原油，而且毒性一旦溶入水中便不易挥发。海域所处位置不同，开放性海域水的交换比封闭性海域快，净化也快，泄漏同量的同类油对不同海域造成的污染损害不同。

油污范围实测数据与数据模拟的关系是怎样的？扩散模拟是一种设定条件，在理想状态下的推算，输入准确的参数至关重要。扩散模拟，是采用海图上所标大致海域的风向数据或者陆地风力或者气象部门的数据，还有接近碰撞点的区域的“流”的数据，这些都不是事故发生现场的实测数据。某区域的“流”并不必然与事故点的“流”完全一致，况且“流”会受风力的影响，可是，发生事故时无人在现场测量风，风的具体影响是无法确定的。扩散模拟的数值与实测不符只能说明模拟是不准确的，而不能推翻实测的结果。当然，在没有对污染现场进行监测的情况下，或者模拟结果与实测结果接近时，模拟体现了其证明作用。

渔业损失监测点的设定和数量问题。选择合适数量的采样监测点并合理设置，对海水样品的采集及分析均应按我国国家标准《海洋监测规范》（GB17378.3-1998，GB17378.4-1998）规定的方法进行，海水中石油类浓度测定采用紫外分光光度法。通过对油类作GCMS，以检验采样监测点的油类和漏油点的油类是否一致。

5、污染损害赔偿额的认定。

以拖网调查没有发现死鱼为理由认为污染损害不严重？当海洋中的鱼类因某种原因死亡后，它们很快就会被其他海洋动物作为饵料吞食，另外由于风、浪、流及潮汐的作用，它们的尸体会很快地被带离其原来生活的海区，因此，在拖网调查时没有发现死鱼是正常的。稍具海上拖网经验的人都知道，在大海中拖网是从来不会捕到死鱼的。

背景值对评估渔业资源损失额的重要性。《广东省渔业管理实施办法》第三十六条规定“县级以上人民政府渔业行政主管部门建立的渔业环境监测站，纳入全省环境监测网络。其监测数据，可以作为处理渔业水域污染事故的依据。”资源背景值来源真实客观，具有可比性。调查评估比较的是资源密度，也就是每平方公里的资源数量。不同的调查船进行调查，其调查数据都可以转换为资源密度进行比较，不存在调查船的马力、拖网的宽度、网目周长等参数不同就没有可比性的问题。

按《水域污染事故渔业损失计算方法规定》（[1996]14号文）的规定，鱼类的价格按当地零售价格计算。鱼类是否应依据其市场价值分类计算损害额？在鱼类资源学上划分的经济价值较高、一般和较低鱼类与监测机构做经济损失评估时划分优质鱼类、一般鱼类和低值鱼类是两个不同的概念，但是并不矛盾。由于市场上鱼类的价格与鱼类资源学的划分不一致，因此为了更加科学、客观、公正地评价天然渔业资源经济损失，在监测报告评估渔业资源损失时按当地价格认证中心提供的当地鱼类零售平均价格将鱼类分为优质鱼类、一般鱼类、低值鱼类。鱼类市场价格是否应扣除销售成本的问题，在实践中有颇多争论，但是，根据农业部的规定，渔业资源损失是计算其资源的损害而非利润，故鱼类市场价格不应扣除销售成本。

6、责任方的抗辩和证据的组织。

渔民、养殖户等弱势群体是否可以直接引用同一事故中系列案件的他人的证据？

因为系列案件不同于共同诉讼，根据“谁主张谁举证”的规则，系列案件中的原告应当不能援引其他原告的证据。然而，实际情况往往较为复杂，需要区别对待。我们认为，某些情况下可以直接援引他人的证据，比如，海事部门已依职权对海事碰撞事故予以调查并作出责任认定，同时取得了一些证据，法院已依部分原告的申请向海事部门调取了有关证据，未提出申请的原告可以援引该部分证据，因为这些是涉及本案共同事实的问题，即使这些原告不援引，法院也不能因此而作出不同的判决；具有渔业事故调查资格的监测部门作出了监测报告，确定了污染范围，虽然是索赔渔业资源损失的渔业主管部门委托调查并出具报告，渔民或养殖户并未委托，但是，如果报告所及范围覆盖了某渔民或养殖户所捕捞或所养殖的区域，则可以援引该证据证明其受到污染，不过具体污染面积尚需其他证据予以证实。在另外的情形下，则养殖户不能援引其他原告的索赔证据，如关于损失率的确定，甲养殖户委托监测评估其养殖场的污染程度及所受到的损失，乙养殖户不能援引，因为甲、乙养殖所投放鱼苗的种类及其数量、大小等均不同，所处位置不同，污染程度及因污染而造成的损失不同。