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我所许光玉主任参加第二届海事法治圆桌会议并发言
发布日期：2019-04-25 点击数：359
2019年4月19日第二届海事法治圆桌会议在北京举行，会议由中国社会科学院国际法研究所主办、最高人民法院“一带一路”司法研究基地（中国社会科学院）承办，这次会议重点研讨船舶污染损害赔偿相关法律问题。此次会议参会的有人大环资委、交通部、海事局、最高人民法院领导、审判长、资深法官、大学法学院院长等代表性人物参加。我所许光玉主任做为律师界承办船舶污染损害案件资深律师也受邀参加了这次会议。
许光玉主任在会议上进行了发言，会议将许主任的发言印发给各参会者，此篇发言深受大家关注。
关于船舶污染损害赔偿法律问题的建议
——在第二届海事法治圆桌会议上的发言
许光玉
广东海建律师事务所主任
一、目前船舶污染损害赔偿的主要问题——索赔难，法律争议大
（一）主体问题争论不休
几乎每一宗船舶污染损害赔偿责任纠纷案都存在索赔主体争议问题。例如，在索赔海事部门组织的清防污应急行动费用时，如果由海事部门提起诉讼，被告将以海事部门未参与清防污应急行动、无权代为索赔清污单位的费用为由作出原告主体不适格的抗辩。如清污单位提出索赔，被告则抗辩称其与清污单位没有合同关系，并未侵犯清污单位的利益，清污单位无权提出索赔。从目前案例看，海事部门索赔由其组织的应急行动所产生的清防污费用得到普遍法院的支持，但清污单位能否自行主张索赔则引起了较大争议。对于清污单位自行主张索赔的问题，法院不予支持的情况居多。如厦门海事法院、福建省高级人民法院以及武汉海事法院、湖北省高级人民法院均不支持清污单位自行提出索赔[参考判例：（2018）鄂民终664号“中恒9”轮案]，但上海海事法院却支持清污单位提起诉讼[参考判例：（2016）沪72民初67号“山宏12”轮案]。可见，法院对法律理解不一，导致作出截然不同的判决。
同样，在处理船舶污染损害赔偿责任纠纷案中，关于责任主体的争论也从未间断。其中，关于两船碰撞造成一船漏油的情况下非漏油船应否承担责任的问题引发了巨大争议。近年来，学术界出现了“谁漏油谁赔偿”的观点，至于该观点是否具有法律依据值得大家深究。在和解案件中，包括国外著名互保协会参与的涉外案件，非漏油船方均未提出“谁漏油谁赔偿”的抗辩，最终非漏油船均承担了相应比例的赔付责任。而在判决中，则是众说纷纭，各有说法。天津海事法院认为两船碰撞导致一船漏油的，两船应承担连带责任，如“塔斯曼海”轮与“顺凯1号”轮碰撞造成海域污染案。同样，广州海事法院早期判决亦认为两船碰撞过失，漏油船与非漏油船应承担连带责任，如“VLACHERNABREEZE”（符）轮与“潮河”轮油污损害赔偿纠纷案。后来，广州海事法院的判决有所改变，以碰撞、漏油为两个法律关系为由判定漏油船赔偿，非漏油船不承担赔偿责任。但广东省高级人民法院却对此不予认可，广东省高级人民法院认为应按《海商法》第一百六十九条的规定，由两船按碰撞责任比例进行赔偿，如“闽燃供2”轮与“东海209”轮碰撞污染损害赔偿案。同样持此观点的还有青岛海事法院，如在“金玫瑰”轮与“金盛”轮碰撞污染损害案件中，青岛海事法院判决“金玫瑰”轮与“金盛”轮按照各自的责任比例支付清污费用。近年来，上海海事法院的判决也认为漏油船与非漏油船应按照碰撞责任比例承担责任，如“泰联达”轮与“宁东湖680”轮、“宁连海606”轮碰撞导致的污染损害责任纠纷案。尽管不少法院支持非漏油船应承担相应责任的观点，但宁波海事法院和浙江省高级人民法院却认为非漏油船不需要承担赔偿责任，如“CMA CGM FLORIDA”（达飞）轮与“CHOU SHAN”（舟山）轮油污损害赔偿纠纷案。由上可知，因法院、律师、学术界对有关法律理解不一致，导致出现相互矛盾的判决，非常混乱。此外，因各地判决相互矛盾，导致海事部门在行政执法中处于尴尬地位。如在前述的“达飞”轮与“舟山”轮油污损害赔偿纠纷案中，上海海事局要求非漏油船“舟山”轮提供担保，“舟山”轮方竟提起侵权之诉，将浙江海事局、洋山港海事局等海事部门诉至法庭，出现碰撞责任者不承担责任却反告海事部门的闹剧，使海事部门无所适从。
（二）证据收集难、专业性强
船舶污染损害赔偿责任纠纷案不同于普通民事案件，在证据组织、收集中涉及到许多专业性问题，对专家、鉴定人提出了严格的要求。在茫茫大海中如何确定、量化污染损失，永远是争论不休的问题。例如，渔业资源、海洋生态资源损失的确定问题，各有说法。尽管我国已制定《海洋监测规范》、《渔业污染事故经济损失计算方法》、《海洋溢油生态损害评估技术导则》等规则，但是这些规则的权威性并未完全被法院认可，甚至被理解为保护部门利益的产物。尽管如此，因对鉴定机构没有规范要求，水平良莠不齐，导致渔业资源、海洋生态资源索赔工作难上加难。在实践过程中，经常出现评估报告与规则不衔接、漏洞百出等情况，更有甚者出现规则制定者参与调查、评估却与监测规范不符的情况，导致法院无从作出评判。如“阿提哥”轮海洋生态损害赔偿案，因评估报告出现严重漏洞，导致历经7、8年诉讼以失败告终。此外，对渔业资源、海洋生态资源损失的鉴定不仅需要完整的监测设备、船舶、人员，而且鉴定机构要完成的工作量大、要求高，需出庭接受尖锐的庭审询问。而且，绝大部分鉴定机构均需“自行垫付”相应经费，往往在历时几年的诉讼后才能得到报酬，甚至有可能因案件败诉而“倒贴”。鉴此，许多鉴定机构不愿意接受鉴定委托，导致渔业资源、海洋生态资源损失索赔工作难以开展。
（三）法院审理难，当事人深受诉累
不同于普通民事案件，法院审理船舶污染损害赔偿责任纠纷案周期长，一些重大案件7、8 年审判未结，当事人深受诉累，被迫和解。如“塔斯曼海”轮、“顺凯1号”轮渔业资源索赔案，一审、二审历经了7、8年，最终才在再审中得以和解。而“阿提哥”轮案历经7、8年一审都没判决，只能私下和解。现“密斯姆”轮与“竞帆1”轮船舶污染损害赔偿责任纠纷案（包括清污费和渔业资源损失）、“达飞”轮与“舟山”轮船舶污染损害赔偿责任纠纷案（渔业资源损失）审理期限也已超过5年，仍在一审审理中。而“达飞”轮与“舟山”轮轮船舶污染损害赔偿责任纠纷案（清污、救助费）已向最高人民法院提起再审，目前仍在审理中。
因船舶污染损害赔偿责任纠纷案证据量大，案件复杂，有些法院不愿意受理，导致当事人深受诉累。如最近发生的“天桐1”轮碳九泄漏案件，该轮船舶所有人以合同运输目的为浙江宁波镇海港为由在宁波海事法院申请设立海事赔偿责任限制基金，宁波海事法院却以合同未实际履行为由认定应由事故发生地海事法院即厦门海事法院管辖。厦门海事法院则认为合同是否实际履行不影响合同目的地为宁波的事实，应由宁波海事法院管辖。厦门海事法院就此向福建省高级人民法院请示，福建省高级人民法院支持其观点并向浙江省高级人民法院发函。但浙江省高级人民法院反对福建省高级人民法院的观点，认为该案不应在浙江宁波管辖。之后，尽管船舶最终抵达合同目的地宁波镇海港，合同未实际履行的情况消失，管辖权问题仍未解决。因各法院互相推诿，船舶所有人设立基金遥遥无期，船舶遭受长时间扣留。
（四）专业律师欠缺，辛苦劳动可能得到不到回报
律师在处理船舶污染损害赔偿责任纠纷案时不但需要研究各法院审判特点及各种法律问题，还要学习许多专业知识。比如，如何确定漏油量问题，如何收集渔业资源、生态资源损失证据问题，如何正确审核鉴定工作问题。若没有多年磨练，根本无法胜任，因此船舶污染损害赔偿责任纠纷案出现败诉多，胜诉少的情况。如，蓬莱19-3油田溢油事故养殖户索赔案、珠海炳君水产品有限公司起诉“夏长”轮方索赔养殖损失等案均以失败告终。鉴上，大量污染案件并未提出索赔，不了了之。如，“天鸽”、“彩虹”等台风引起船舶沉没漏油事故频发，许多养殖户、渔业遭受严重损失，却无人提出索赔，无法得到应有的赔偿。
前面已述，处理船舶污染损害赔偿责任纠纷案对律师提出严格的要求，尽管通过多年磨练从众多律师中脱颖而出成为专业海事律师，但在其辛勤付出的同时并不必然得到回报。如蓬莱19-3油田溢油事故引发的渔业资源索赔案，律师审核、收集大量证据并与责任方进行和谈，为案件得以和解奠定坚实的基础。但在最后一次和谈时，当事人未通知律师参加并与对方达成和解，便以律师未参加和解为由拒付律师费。本案经烟台市中级人民法院、山东省高级人民法院、最高人民法院审理，均认为不需支付律师费。目前，该案仍在山东省人民检察院抗诉中，如抗诉不成功，则当事人可随便找一理由拒付律师费。如此一来，极大损害了律师的积极性。
鉴上，亟需对船舶污染损害赔偿法律争议问题以立法的方式予以明确，止纷息争。
二、对船舶污染损害赔偿主要法律问题的建议
(一)关于“船舶污染损害赔偿责任”立法问题
我偏向性建议第一方案，即在《海商法》中增加“船舶污染损害赔偿责任”一章。根据《海商法》内容、章节的特点，该法为综合性法律，并非像公约一样将救助、提单、污染等问题分别单列的法律。如采用增加章节的形式将“船舶污染损害赔偿责任”囊括进《海商法》是对《海商法》内容的完善，并不存在矛盾。
当然，另行制定“油污法”表面看是宏伟的目标，因油污不仅涉及海上船舶，还涉及钻井平台、陆源污染等，不同的法律关系错综复杂，要实现该目标路途遥远。
我认为，关于《海商法》新增建议稿的完善问题应广泛征求意见，新增条款应体现务实性强、可操作性强的特点，尤其注意国内法与国际公约的衔接问题，不能相互矛盾，否则将引起无休止的争议。鉴此，不仅要从理论和法理上论述，还要考虑实务问题，防止对国际公约的错误理解。
（二）“船舶污染损害赔偿责任”实务问题
1、索赔主体
建议清防污索赔主体更具开放性，而非关闭性。对于清污单位在海事部门组织下参与清污的情形，海事部门作为海事行政主管机关有权根据《海洋环境保护法》第七十一条的规定强制采取清防污措施，污染责任者应依法承担赔偿责任。但是，如出现海事部门不愿意统一索赔的情况，应准许清污单位自行索赔。此外，对于非海事部门组织下的，任何人为了减少养殖场、旅游区、生活区等损失所进行的清防污合理措施，也应给予支持。这符合《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》（下称《燃油公约》）第一条第（七）款的规定，不仅有利于保护海洋环境，也可保障清污人的利益。
关于海洋生态与自然资源损害索赔等海洋环境公益诉讼主体问题。以渔业资源索赔为例，我认为根据《海洋环境保护法》第五条、第九十条规定，应由国家渔业行政主管部门对外索赔，因其职责为“对船舶污染海洋环境进行监督管理，负责保护渔业水域生态环境工作”，且其对海洋环境污染、渔业资源方面的知识相对熟悉，有利于开展索赔工作。但如国家渔业行政主管部门不履行上述职责，应授权检察机关对外进行索赔。海洋环境公益诉讼一般涉及渔业资源和生态资源索赔问题，渔业资源归农业农村部统一监督管理，生态资源则归生态环境部负责监督管理，从索赔内容看，不重复、不矛盾，两者可以分离。
2、责任主体
（1）关于船舶所有人的识别问题
尽管《1992年国际油污损害民事责任公约》（下称《油污公约》）与《燃油公约》规定的“所有人”概念不同，但有其合理性。我国是上述公约的缔约国，在制定船舶污染损害赔偿法律时应与公约保持一致。我认为《燃油公约》将“船舶所有人”界定为包括船舶登记所有人、光船承租人、经营人和管理人，即要求上述主体对污染损害承担连带责任，有利于海洋环境保护。
（2）有关船舶所有人与保险人、财产保证人的责任问题
应明确污染受害方有权选择被告的权利。在实务中，污染受害方会同时起诉船舶所有人、保险人/财务保证人，有些法院以送达困难、法律规定不明确等为由，拒绝接受。法院认为既然已起诉船舶所有人就没必要将保险人/财务保证人列为共同被告。鉴上，立法应明确如果污染受害方只起诉保险人/财务保证人时，保险人/财务保证人应有权要求追加船舶所有人为被告或第三人，这也符合《最高人民法院关于适用〈海事诉讼特别程序法〉若干问题的解释》第六十九条的规定。如船舶所有人破产，不影响污染受害方起诉保险人/财务保证人的权利。如将船舶所有人和保险人/财务保证人作为共同被告，共同被告应对污染损害承担连带赔偿责任。
1996年通过《国际海上运输有毒有害物质损害责任和赔偿公约》（下称《1996年HNS公约》），公约对有毒有害物质污染损害责任问题进行规范。《海事诉讼特别程序法》第九十七条赋予污染受害方直诉保险人/财务保证人的权利，此处所指的污染源并不包括《1996年HNS公约》框架下的有毒有害物质。但我认为应立法赋予污染受害方就有毒有害物质造成的污染损害直诉保险人/财务保证人的权利。如在“春木一号”轮苯乙烯污染案中，“春木一号”轮泄漏的苯乙烯污染海域范围达160平方公里，给湛江港的海水养殖、捕捞生产造成毁灭性的灾害。可见，有毒有害物质造成的污染甚至比持久性油类更为严重，如肇事船舶所有人破产，而污染受害方不能直诉保险人/财务保证人，污染受害方的合法权益将难以得到保障。
（3）关于船舶互有过失碰撞导致的油污责任问题
《油污公约》、《燃油公约》并不规范船舶互有过失碰撞导致单船漏油时两船责任的承担问题，更无非漏油船不向污染受害方承担责任之说。《油污公约》第三条虽有船舶所有人应对污染损害负有赔偿责任的规定，但这并不免除造成污染的碰撞责任方的赔偿责任。同理，《燃油公约》第三条第一款亦然。《油污公约》和《燃油公约》的立法主旨是解决船舶漏油时的责任承担问题，即解决在船舶装卸、运输、触礁、搁浅等因该船单方行为引发的漏油问题，并不解决两船碰撞时责任主体承担问题。因《油污公约》和《燃油公约》均未涉及两船碰撞情形的油污责任问题，应参考《关于统一船舶碰撞若干法律规定的国际公约》（下称《1910年碰撞公约》）及国内《海商法》、《侵权责任法》等规定厘清非漏油船的责任问题。
《1910年碰撞公约》第4条第2款规定，船舶或其所载货物，或船员、旅客或船上其他人员的物品或其他财产所受的损害，应由过失船舶按过失程度比例分担。即使对于第三方，对此种损害承担的责任，也不超过此种比例（公约原文为：The damages caused,either to the vessels orto their cargoes or to the effects or other property of the crews,passengers,orother persons on board,are borne by the vessels in fault in theabove proportions,and even to third parties a vessel is not liable for morethan such proportion of such damages）。我国《海商法》第八章第一百六十九条的规定便是源于此条款。可见，上述法条所指的“其他财产”仅指船上财产，不包括因油污引起的船外财产损害，《1910年碰撞公约》、《海商法》未就两船过失碰撞导致的油污责任赔偿问题进行规范。
但《海洋环境保护法》、《侵权责任法》等国内法的规定则与非漏油船不向污染受害方承担赔偿责任的说法相互矛盾。根据《海洋环境保护法》第90条规定，对造成海洋环境污染事故的单位，应依法承担赔偿责任。可见，该法要求造成污染的责任方承担赔偿责任，当然包括非漏油船。《侵权责任法》第六十八条规定“因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿”、《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（下称《环境侵权司法解释》）第五条规定：“被侵权人根据侵权责任法第六十八条规定分别或者同时起诉污染者、第三人的，人民法院应予受理。被侵权人请求第三人承担赔偿责任的，人民法院应当根据第三人的过错程度确定其相应赔偿责任”。以上所指的“第三人”应为非漏油船，根据上述规定非漏油船应向被侵权人承担相应的责任。可见，非漏油船不向污染受害方承担赔偿责任的观点与国内立法矛盾，不能成立。如果《海商法》修改后规定非漏油船不向污染受害方赔偿，相信全国人大常务委员会及其法制工作委员会不会通过这种违背国内法的法律规定。
此外，《海商法》修改拟作出非漏油船不赔的规定也与实务矛盾，不利于海洋环境保护。在实务中，尽管有关法律确立了油污保险制度，但不参加油污保险，或者保险公司倒闭、保险单过期等情况都有可能发生。如非漏油船不向污染受害方赔付，将导致非漏油船作为责任者无需承担责任的情况。如，“德航298”轮和“BOW CECIL”轮碰撞案，“德航298”轮满载200多吨货油沉没，燃油四溢造成严重污染。因“德航298”轮是内河小油船，船毁人亡，没有任何赔偿能力。按照非漏油船不向污染受害方赔偿的观点，污染受害方只能向“德航298”轮船东索赔，然而该轮船东已经破产，更不存在赔偿受害方后向“BOW CECIL”轮追偿的问题。又如，在“HAMBURG BRIDGE”轮和“ORIENTAL SUNRISE”轮碰撞案中，“ORIENTALSUNRISE”轮沉没并严重漏油，且“ORIENTAL SUNRISE”轮船东为香港单船公司、其保险人也已破产倒闭，如非漏油船不赔，污染受害方根本无从得以获偿。但在上述案件中，非漏油船保险人、船舶所有人均未提出非漏油船方不赔的主张，最终以非漏油按其责任比例赔付告终。可见，非漏油船不赔的规定也与实务矛盾。同时，我们注意到在“达飞”轮与“舟山”轮碰撞导致的油污损害责任纠纷案中，宁波海事法院和浙江省高级人民法院判决认为判定非漏油船向污染受害方承担责任不利于海洋环境保护。这明显与现实不符。相反，唯有以立法的方式明确赋予污染受害方向漏油船、非漏油船索赔的权利方能保障污染受害方的利益，有利于海洋环境的保护。
鉴上，我建议参照《侵权责任法》第六十八条、《环境侵权司法解释》第五条，对船舶互有过失碰撞导致的油污责任规定如下：在两船互有过失碰撞导致一船漏油情况下，污染受害方可向漏油船索赔，也可向非漏油船索赔。如果仅向漏油船索赔，漏油船无论责任比例如何，应承担全部责任。无论同时起诉非漏油船或单独起诉非漏油船，非漏油船应承担的责任均以其碰撞责任比例为限。
3、关于污染损害赔偿范围及损失认定问题
由于法律具有极强的概括性，不可能规范污染损失赔偿范围和损失认定等具体问题，但是可以通过法律授权有关国家主管部门制定各类损害赔偿范围标准及索赔指引、规则，对具体问题进行明确。这类似于在《1989年国际救助公约》第十四条基础上设立的“船东互保协会特别补偿条款”（SCOPIC条款），将损失计费方式具体化和量化，操作性更强。举个例子，在确定渔业资源损失及合理的恢复措施等方面的具体问题时，可以授权渔业部门主管机关制定相应损失计算方法和监测、评估规范，这不仅让渔业资源索赔有法可依，也有利于渔业部门主管机关根据情况变化做出相应调整，既保证法律的稳定性，又可应对错综复杂的变化。关于清防污费用标准也是一直争论不休的问题，尽管目前已有中国航海学会船舶防污染专业委员会颁发的《水上污染防备和应急处置收费推荐标准》及香港、澳门、深圳、广东海事部门联合签署的《珠江口区域海上船舶溢油应急计划合作安排》等清防污费用标准可供参考，但上述标准的权威性因未得到法律授权而备受质疑，建立全国范围内统一适用的清防污费用标准刻不容缓。
4、关于责任限制与基金的设立问题
鉴于《燃油公约》未就燃油污染另设一个单独的海事赔偿责任限额，故燃油污染损害应适用《海商法》第十二章有关海事赔偿责任限制的规定。因《燃油公约》规范的“油类”仅限于油柜中的燃油，污染危害不及持久性货油，所以在同一个赔偿责任限制基金内解决相对合理。而根据《油污公约》，对运输中载运持久性油类的船舶引发的漏油污染损害应按规定设立相应限额的海事赔偿责任限制基金。我国《海商法》对此予以规定，与《油污公约》相符，没有矛盾。但这也凸显了一个问题，鉴于《油污公约》所指的“油类”仅指持久性油类，不包括非永久性货油，如船舶运载的柴油、轻油、凝析油等。尽管持久性油类不易挥发，而非持久性油类易于挥发，从表面看来持久性油类所造成的污染损害更为严重。但多项研究结果表明，非永久性油类含有毒、有害物质大于持久性油类，非持久性油类造成的污染损害不亚于持久性油类。如果该油类发生泄漏、燃爆事故可能引发船舶、船上货物、污染损害等赔偿纠纷，如果仅根据《海商法》规定在一个海事赔偿责任限制基金内去解决，不足以保护污染受害方的利益。如，“桑吉”轮事故，凝析油所含的多环芳香烃等致癌、毒性物质降解于水中，将给人类带来何等危害，难以估算！所以，我建议对运载非永久性油类船舶造成的污染损害应另行设立赔偿责任限制基金。
关于不同情形下清污费的限制性和非限制性的识别问题同样存在不小争议。经常出现两船碰撞造成一船沉没、搁浅、遇难的情形，在实践中，对沉没、搁浅的争议不大，但对何为“遇难船舶”需要以立法的方式予以明确。在“达飞”轮与“舟山”轮碰撞引发的油污损害赔偿责任纠纷案和“密斯姆”轮与“竞帆1”轮碰撞溢油案中，漏油船均遭受严重损坏，岌岌可危。但因对于何种程度构成“遇难”并没有明确的法律规定，各方当事人各执一词。在无法律规定的情况下，法官以行使自由裁量权的名义进行任意解释，将“是否自航”、“是否弃船”、“是否沉没”等作为判定“遇难船舶”的标准，实在令人难以信服。此外，在船舶受损后可能存在救助和清污两种行动，如何予以界定也是实务中经常遇到的问题。建议立法予以明确，救助单位采取系列清防污措施防止油污扩大化不影响救助关系的成立，相关救助报酬不受赔偿责任限制的约束，除非是纯粹为了防污清污，与船舶的安全、救助无关。
5、其他问题。
关于船舶油污赔偿基金的地位问题是一个全新的法律问题。我国设立的船舶油污损害赔偿基金是由我国境内接收从海上运输持久性烃类矿物油的货物所有人或其代理人所缴款项筹集而成。从基金的由来可知，基金属于货物所有人或其代理人对油污风险的责任承担方式。所以，我偏向性认为船舶油污赔偿基金并非政府性的补偿方式，相反其本质上属于货主或代理对油污责任的补充，属补充赔偿责任性质。因此，船舶油污赔偿基金是可以被诉的。
以上是我对船舶污染损害赔偿实务、法律问题的分析和建议，供大家参考，欢迎各位一起交流、探讨。